新形勢下完善資本項目事后監管的思考

■中國人民銀行南昌中心支行資本項目管理處課題組

新形勢下完善資本項目事后監管的思考

■中國人民銀行南昌中心支行資本項目管理處課題組

近期我國資本跨境流出趨勢較為明顯，而資本項目可兌換進程的加快又對事后監管提出了更高的要求。在新形勢下如何完善資本項目事后監管仍有許多問題亟待深入研究。本文從事后監管的發展歷程入手，分析了現行資本項目事后監管存在的系統數據、指標體系、內外聯動機制以及人才配備方面的不足，從而有針對性地提出了加強銀行數據控制體系建設、完善監測指標體系、構建信息共享平臺以及構建分類管理體系等相關對策建議。

新形勢；資本項目；事后監管

中國人民銀行南昌中心支行資本項目管理處課題組主持人：郭云喜；成員：尹曉民，敖曉華（執筆），龔程昕。（江西南昌330008）；潘雨琪，江西財經大學。（江西南昌330013）

近兩年，受復雜的國際國內經濟金融形勢影響，我國資本跨境流出趨勢較為明顯。據國家外匯局統計數據顯示，2016年上半年境內銀行代客累計涉外收入13545億美元，累計對外付款15233億美元，累計涉外收付款逆差1688億美元。銀行累計結匯7267億美元，累計售匯9005億美元，累計結售匯逆差1738億美元。因此，“擴流入，控流出”成為資本項目外匯管理的主線。與此同時，資本項目外匯管理改革正在持續深入，簡政放權不斷落實到位，對微觀事務的行政干預不斷減少，事后監管的重要性日益凸顯。隨著資本項目可兌換進程的不斷加快，外匯管理部門在事后監管方面已進行了一些初步的探索，但在新形勢下如何做好事后監管工作仍有許多問題亟待深入研究。

一、資本項目事后監管的發展歷程

從總體上看，資本項目事后監管與外匯管理改革和資本項目可兌換進程息息相關，其發展大致可分為三個階段。

1.萌芽階段。2009年以前，資本項目外匯管理一直注重行政審批和現場檢查，僅有的一些事后工作是零散的，主要是收集各類報表和撰寫收支形勢報告。1997年，國家外匯管理局出臺了《金融機構外匯業務非現場監管工作制度》，初步提出了對金融機構外匯業務非現場監管工作開展思路。總局和部分分局也陸續開展了一些對非現場核查的探索和實踐，但缺乏統一制度和方法，事后監管不被重視，僅僅被視為事前監管的一種輔助手段。

2.起步階段。2009年8月，為進一步提升外匯監管和服務水平，滿足市場主體日益增長的便利化需求，國家外匯管理局提出了“五個轉變”的要求，促使外匯管理的工作重心轉移到事后監管方面。2012年以來，國家外匯管理局先后出臺了《國家外匯管理局關于進一步改進和調整直接投資外匯管理政策的通知》（匯發[2012]59號文）、《國家外匯管理局關于發布＜外債登記管理辦法＞的通知》（匯發[2013]19號文）以及《國家外匯管理局關于印發＜外國投資者境內直接投資外匯管理規定＞及配套文件的通知（匯發[2013]21號）等法規，取消了直接投資項下35項行政審核，簡化合并了14項行政審核，廢止了24項直接投資外匯管理法規，基本形成了以登記為主的資本項目外匯管理政策框架，為完善事后監管提供了政策支持。2013年5月資本項目信息系統運行，實現了數據統一采集與共享，為事后監管的運行提供了有力的技術支持。

這期間外匯管理部門對于事后監管的重要性認識已上升到了一個新的高度，全國各分局都開展了事后監管方式方法的探索。但從總體上說，資本項目事后監管缺少一個系統完整的理論指導，一些基本概念較為模糊，導致各分局在事后監管方面各自為政，監管效率不高。

3.發展階段。2013年9月國家外匯管理局出臺了《資本項目事后監管工作機制（試行）》（以下簡稱試行機制），2015年又出臺了《資本項目事后監管操作指引（試行）》（以下簡稱操作指引）。試行機制和操作指引的出臺標志著資本項目事后監管工作步入了規范發展的新階段。這期間，資本項目可兌換進程加快，國家外匯管理局出臺了《國家外匯管理局關于進一步簡化和改進直接投資外匯管理政策的通知》（匯發[2015]13號文）等法規，改變了直接投資項下外匯賬戶開立及入賬等需外匯局核準的做法，直接投資外匯管理實現基本可兌換，進一步便利企業跨境投資資金運作，但同時也對事后監管提出了更高的要求。

二、影響資本項目事后監管的主要問題

（一）監管系統數據不完善

事后監管的效率首先取決于監管系統數據的完善，而現行的監管系統數據仍有許多不足之處：一是系統數據準確性仍有不足。主要取決于銀行、企業和外匯局三個層面，銀行層面主要受涉外收支申報、賬戶申報、銀行帳戶內結售匯申報等方面影響，例如，主體信息登記環節行業、國別等信息錄入錯誤，結匯資金用途填寫不準確，涉外收支申報要素填寫不準確等；企業層面主要受企業外匯收支和經營情況申報數據影響，例如，企業存量權益數據的真實性和準確性往往存在問題；外匯局層面則主要受登記數據的錄入質量以及信息系統滯留數據的清理情況影響，同時也會受到系統設計缺陷的影響，例如，系統固定報表與綜合查詢兩類菜單下某些同期同項數據仍存在誤差，或是由于不同系統在采集口徑、數據源及數據處理方式等存在差異，同一類數據在不同系統查詢結果也不盡相同。二是系統數據不全面。一方面由于系統數據錄入不完整，一些數據沒有納入系統，例如資本項下人民幣賬戶資金使用相關數據等；系統無法查詢一定時期內轄內各銀行業務辦理筆數和總金額。另一方面則是由于系統權限設置問題，例如基層外匯局只能查看轄內法人銀行的內保外貸業務相關數據，而無法查看轄內整體金融機構的擔保情況。三是系統設計方面仍存在一些瑕疵。例如，系統缺少詳細的說明，監管人員在對系統指標的理解不一致時難以獲得正確的答案，或是對固定報表的數據存疑時難以與明細數據核對；系統的調整升級明細也經常不告知用戶，加大了使用的難度。

（二）監測指標體系不完善

資本項目事后監管是一個開放的模式，總局的操作指引雖然提供了一個基本框架，但在實際操作中存在限制因素。一方面，從外匯收支形勢看，近年來我國資本跨境流出趨勢較為明顯，“擴流入，控流出”成為外匯管理的主線。但相關監測指標的設計沒有完全體現出上述意圖，甚至有時在實踐中還會向控流入傾斜。另一方面，操作指引確立的指標確實比較多，但缺乏重點。由于各地外匯收支形勢差異較大，一些欠發達地區資本項目業務品種較為單一，許多監管指標根本用不上，形同虛設。加之監管資源的有限性，決定了監管人員不可能海底撈針，只能有針對性的加強監管。因此，進一步完善監測指標體系，使其既能體現當前外匯收支形勢，又較為簡便，具有較強可操作性應成為當務之急。

（三）未形成有效的內外聯動機制

一是內部聯動機制不足。跨境資本流動管理涉及人民銀行反洗錢、支付管理、賬戶管理甚至征信管理等多個部門，從理論上來說，這些管理部門之間應該有相應的信息溝通交流分享機制才有利于更好地履行相關職能。但在現行的管理體制下，外匯管理部門與其它管理部門之間系統分割，難以實現共享。例如，要追查外商投資企業資本金結匯后的用途，目前的外匯系統僅能提供線索在結匯環節，無法跟蹤結匯后人民幣資金的實際流向。二是與外部其它監管機構的聯動機制也欠缺。例如，海關、稅務部門大部分數據信息以保密為由，共享有限；工商、外經貿等部門通常并不審核企業資金來源與運用，但部分銀行以上游管理部門已下達行政許可為由，為企業辦理業務時疏于真實性審核。

（四）資本項目事后監管人才配備不足

一方面，外匯業務的復雜性要求監管人員對外匯業務有全面的了解，不僅是資本項目業務，也要了解經常項目和國際收支業務，但監管人員由于分工過細，往往只對某一領域的業務了解，對其它領域的業務則只有表面的認識，因此對于涉及其它領域的外匯違規問題很難及時發現。另一方面，現代化的監管理念不僅要求監管人員熟悉外匯業務，對業務敏感性強，同時也要能熟練掌握數據分析軟件，但實踐中往往是熟悉業務的年紀較大，運用軟件不熟練，而能夠熟練運用軟件的往往外匯業務經驗不足。

三、完善資本項目事后監管的政策建議

（一）加強銀行數據控制體系建設

銀行數據是資本項目監管系統數據的第一來源，因此提高監管系統數據質量的關鍵在于提高銀行報送數據質量。建議一是要將數據控制納入銀行的全面風險管理體系，從思想上高度重視數據質量問題。一些商業銀行不重視數據質量，認為漏報、瞞報或錯報是小問題，而實踐中大量案例表明，數據疏漏往往是其它風險的先兆，重視數據質量可以更有效地加強對業務風險的預警和防范。二是構建數據核查的內控機制。可以仿效其它內控體系的實踐建立數據控制三道防線，第一道防線是前臺業務人員，第二道防線是垂直的數據風險管理部門，第三道防線則是獨立的內部審計部門，三道防線共同防范數據質量風險。三是加強內部監管與外部監管的聯系。商業銀行應積極接受外部監管部門對于數據質量的監督檢查，并積極利用檢查成果，促進銀行數據質量體系的完善。

（二）進一步完善監測指標體系

現行的資本項目事后監測指標多以“控流入”為主，且較為繁雜。為提高監測指標的實效性和可操作性，建議從以下幾個方面增加“控流出”的相關指標：一是增加外商直接投資項下的監測指標。主要包括：（1）FDI撤資所得超額匯出。計算公式為：FDI撤資所得累計匯出金額-外匯登記的撤資所得匯出限額＞3萬美元。（2）FDI股權轉讓所得異常匯出。計算公式為：外轉中轉股購買對價/受讓注冊資本＞150%。（3）利潤匯出異常。計算公式為：a、累計利潤匯出總額≥外方“未分配利潤”;b、本年度利潤匯出金額/上年度利潤匯出金額＞150%且本年度利潤累計匯出金額＞100萬美元。二是增加境外直接投資項下的監測指標。主要包括：（1）境外投資超額匯出。計算公式為：累計跨境流出金額-跨境流出限額＞3萬美元；（2）境外投資異常匯出。計算公式為：a、以合伙企業作為投資主體開展境外投資；b、境外投資總額/境內企業注冊資本＞100%；c、境內企業經營范圍與境外子公司存在較大差異；d、突擊投資，境內母公司設立時間較短（如1年內），就存在較大境外投資。三是增加外債項下的監測指標。主要包括：（1）外債超額還本。計算公式為：單筆外債累計還本額-單筆外債累計提款金額＞3萬美元；（2）外債提前還本。計算公式為：單筆外債實際還本期限＜登記還本期限，且外債合同中沒有“提前還款”約定。

（三）嘗試構建分類管理體系

目前的統一化監管方式對于監管主體而言存在反向激勵，鼓勵違規獲利。為進一步提高資本項目外匯管理的有效性，構建良好的監管秩序，應對涉匯主體實行分類監管。可以考慮將涉匯主體分為正常類企業、關注類企業和風險類企業三大類。正常類企業是指企業遵守外匯管理相關規定，資本項目外匯業務未出現違規操作；關注類企業是指企業存在違反外匯管理法規行為，但違規行為較輕，且能夠積極配合檢查，主動整改；風險類企業是指企業惡意多次違規或有其它較為嚴重的違規情節，或是拒不配合有關部門檢查的。分類管理措施方面，對于正常類企業，可以享受資本項目外匯管理各項優惠政策，最大程度的給企業提供政策便利；對于關注類企業，要加大核查力度，在辦理一些特殊業務時須經外匯局行政審批；對于風險類企業，其外匯業務的辦理需逐筆經外匯局行政審批，并加大現場非現場核查力度。

（四）內外聯動，構建信息共享平臺

一是外匯管理部門應加強與人民銀行征信、支付結算等部門的聯系，統一數據來源及監測分析標準，整合本外幣監管數據體系，為實現本外幣監管一體化，減少跨境資金流動風險打下基礎。二是加強工商局、商務局、海關以及外匯局等政府相關管理部門的協調溝通，搭建事后監管信息交流平臺，加強跨境交易信息的對比分析，實現事后監管信息和成果共享，提升監管實效。

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1006-169X（2016）12-0073-03