中國智庫對公共政策的影響及其發展障礙

◎彭晴菲

中國智庫對公共政策的影響及其發展障礙

◎彭晴菲

智庫作為非官方主體對公共政策有著很大的影響，根據公共政策中的過程理論，把公共政策過程界定為政策制定、政策執行和政策評估三個階段,智庫在各個過程中有著廣泛而深遠的影響。智庫承擔著建設一個“中國特色智庫體系”的時代使命，然而，其發展卻面臨著專業性問題、可操作性問題、獨立性問題以及社會氛圍、民間文化的誤解等等，中國智庫的有序、高效發展還需政府對其有正確的認識和定位。

2015年初，中辦、國辦印發《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》后，恐怕沒有人會懷疑智庫春天的到來。在躍居世界第二大經濟實體后，中國迫切的需要科學的決策和管理，需要制定清晰明確的路線圖，這就呼喚著智庫發揮應有的作用。現在國內的政策科學不科學，不僅影響自身，而且會影響到整個世界。

從智庫影響政策制定的過程來看，智庫通常對掌握核心權力的國家領導層和各級政府部門建立各種正式和非正式的溝通渠道,讓自己的政策思想變成政策現實。智庫需要與政府保持密切的聯系才能影響政府的決策。所以，有的專家認為，“關系就是一切”。如果智庫專家不能進入政府的會議室、見不到決策者，其影響力肯定會打折扣。“在美國,咨詢機制上有所謂的旋轉門,即智庫在機制上能夠輔助決策,智庫成員的身份在政要與研究者之間轉換,……由此而“旋轉”,有的甚至“旋轉”了兩三次,這一方面使政府保持著活力,官員有智方面的專業知識和能力,智庫成了為政府培植、儲備人才的地方”國內的情形也類似，一些影響力比較大、口碑較好的民間智庫，可以通過一些半官方管道遞送報告。因此，智庫與政府之間的溝通渠道在智庫影響公共政策的過程中發揮著很大的作用。

從智庫影響政策執行的過程來看，政策并不是一經采納就進入政策執行過程，武漢大學丁煌教授認為,“所謂政策執行,是指政策執行者通過建立組織機構,運用各種資源,采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等各種行動,將政策觀念形態的內容轉化為實際效果,從而使既定的政策目標得以實現的動態過程。”從這個定義看，智庫在政策執行過程仍然可以發揮其作用，以政策實驗為例，政策廣泛施行前往往有“試點”這一環節，智庫的成員大多具備豐富的經驗與淵博的學識,都是在某一領域研究問題的專家,他們通過發揮理論和專業知識的優勢,對決策方案的科學性和可行性進行縝密地研究與論證,從中得出科學的結論。

從智庫影響政策評估的過程來看，“政策評估是指依據一定的標準和程序,對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為,目的在于取得有關這些方面的信息,作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據“。政策評估是提供政策運行可靠和有效信息的重要手段，是進行政策調整、提出政策建議的重要依據，是檢驗政策結果的必要途徑，有利于構建良好的公共關系。政策評估往往要依賴于專業的機構和人員，智庫具有的高水準的評估隊伍有著專業的水準和豐富的政策經驗是政策評估最好的參與者，另外，智庫獨立性的特征使得智庫在進行政策評估時有自己的研究立場，尊重事實，保持客觀性，研究過程、人員配置、結論分析等均不受政府干預，這在很大程度上保證了政策評估的科學性、有效性。

中國現在正在著力建設一個“中國特色新型智庫體系”，各類智庫有不同的發展側重和路徑，這是符合實際的。構建體系，就意味著對現有智庫體制進行改革，而改革必須抓住“特色”和“新型”兩個關鍵。特色，是體現中國特色，在中國的特色現實環境下成長起來，也為中國經濟社會發展的特殊國情服務。新型，就是尋找一種更加合理高效的組織運作方式。以這三個方面去期許的中國智庫更好的未來仍然需要克服種種的障礙。

首先，目前情況下中國智庫的專業性令人擔憂。智庫，其核心還是“智”，這種“智”使得智庫運用其科學性影響公共政策，中國目前的很多智庫，卻是有庫無智。互相之間沒有分工，更不講合作，甚至出現惡性無序競爭。即使智庫的團隊在團隊素質上達到了要求，作為智庫研究基礎的很多數據的獲得也是極其困難的，智庫的發展需要信息，但很多信息涉及敏感內容太多且提供信息的渠道少，目前國家政務，財務，統計數據等都甚至保密，更何談發展規劃等信息的公開。課題研究的許多數據與信息往往處于一種較于封閉的狀態，沒有實力的智庫往往很難再專業上有很大的進展。

其次，智庫的可操作性也是一個很大的障礙。智庫研究報告在要求學術嚴謹性的同時，也要求政策可操作性。很多智庫研究報告提出的政策建議，有的不嚴格區分政府與市場的邊界，動輒提出設立監管機構、增加審批事項；有的不顧財力可能，提出不符合實際的財政支持建議；有的偏重論證所提建議的重要性，對可能遇到的困難、政策效果缺少預估。諸如此類的問題，都影響了智庫研究報告的可操作性。因此，學術素養和政策經驗二者都很重要，缺一不可。以北大發展研究院為例，一方面，所有的學者都經過嚴格的現代經濟學的訓練，另一方面，部分著名教授如林毅夫、周其仁和宋國青等，自改革初期以來不但一直密切關注實際經濟發展，而且還都曾近距離地為決策層提供政策咨詢。

再次，中國智庫的獨立性是條任重道遠的道路。“缺乏獨立性”是中國智庫目前顯而易見的問題，國務院參事任玉嶺曾表示，中國大多數智庫機構，多是用皇糧養活的，是依附于政府的，正是由于獨立性的缺失，而使其影響力大打折扣。

最后，社會氛圍與民間文化也對智庫存在誤解。中國的企業家大都受計劃經濟體制的影響，他們在成功發達后，回報社會做慈善的途徑相對來說較為單一，捐款的行為較少發生，通常都是捐圖書館、捐體育設施，甚至是修廟建教堂，對于民間智庫的資助比例很小，民間智庫的重要性尚未滲透到民眾心里，“資金荒”往往成為智庫面臨的大問題。

這些因素都制約了中國民間智庫的發展，但其根源還是政府對于民間智庫的認識與定位不足，只有把民間智庫看做具備專業能力的政策研究機構，而不是政府研究部門的一種補充，并在法律與制度上對智庫發展進行松綁，民間智庫才能迎來真正的發展。

(作者單位：華東交通大學人文社會科學學院）