中國結構性改革下的財政收入政策
——大國轉型增長與供給側發力策略

何代欣

(中國社會科學院財經戰略研究院，北京　100028)

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·財政與稅收·

中國結構性改革下的財政收入政策
——大國轉型增長與供給側發力策略

何代欣

(中國社會科學院財經戰略研究院，北京100028)

結構性改革下中國政府收入體系和財政收入政策面臨大幅度調整的壓力。如何有效銜接供給側改革的減稅訴求與經濟轉型的穩增長、調結構目標，成為檢驗未來財政收入政策成功與否的關鍵。當前財政收入政策調整主要包括四個環節：推動大國經濟持續增長與兼顧宏觀調控，維持財政收入穩定與政策延續性，同步實現創新轉型與跨越中等收入陷阱，實施企業與個人微觀層面的有效減稅政策。基于主流經濟理論和對最新數據的分析與判斷，本文對供給側結構性改革下的財政收入政策加以設計：致力于大國政府收入體系的形成與優化，完善穩定財政收入和助力供給側改革的方式方法，構建有利于創新轉型的現代政府收入模式，準確把握減稅的外部條件、進度與力度，協調財政收入政策與財政支出需求和財政體制改革的關系。

結構性改革；財政收入政策；供給側；大國轉型

一、引　言

供給側結構性改革很可能是一個相對較長的過程，政策推出及效應體現需要一定的時間。結構調整更是長期性的，且與經濟體量相關?，F實中，取得供給改革成功的美國和英國大都有相似的經歷，略有不同的是，中國經濟還面臨相互疊加的周期性問題和結構性問題。未來一段時期，中國財政收入政策不是簡單的實施減稅，而是依據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的提法，*深化財稅體制改革，建立健全有利于轉變經濟發展方式、形成去全國統一市場、促進社會公平正義的現代財政制度，建立稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效的稅收制度。收稿日期：2016-06-22基金項目：國家自然科學基金青年科學基金項目“財力上移弱化地方政府借款約束的理論機制、趨勢預測及體制優化策略”(71603273)；中國社會科學院創新工程項目“深化財稅體制改革與建立現代財政制度研究”；人力資源和社會保障部留學人員科技活動擇優資助項目“大國財政轉型：中國供給側結構性改革下的財稅政策”作者簡介：何代欣(1982-)，男，四川內江人，副研究員，博士，主要從事財稅數據分析與政策模擬研究。E-mail:hedaixin@cass.org.cn建立具有大國財政特征的現代政府收入體系，實現可持續發展。就這個意義上講，全面構建供給側發力的結構性改革下的財政收入政策，是一項復雜與艱巨的系統性工程。

供給側結構性改革下的財政收入政策，要有短期企穩經濟運行的能力，還要有助力解決中國中長期發展問題的作用。短期看，世界經濟步入下行區間，穩定外需的國際貿易政策和國際金融政策急需配套的稅收政策?？陀^上，維持中國的國際競爭力并為轉型發展贏得時間的任務比較繁重。長期看，跨越中等收入陷阱、實現經濟動能轉換、優化要素配置和促進消費升級等戰略目標都離不開財政收入政策的支撐。伯格洛夫[1]的研究顯示：對新興經濟體來說，在向高收入國家轉型的過程中，技術轉讓、要素流動、管理改善、通過直接或間接方式減少腐敗、加強中小企業發展和改進教育質量等，都是經濟轉型的重要因素。具體到財政收入政策，理應呈現新的特點。

目前已有一些主流研究成果證實結構性改革下的財政收入政策有助于經濟轉型。供給側結構性改革著力改善的要素供給配置效率有賴于稅收政策的推動。貝納西-奎里等[2]認為稅收政策的三大功能：收入分配、資源配置和穩定經濟，都有強烈的供給側發力色彩。雖然對如何實施供給側改革及其側重點和先后順序等問題，大家有不同的看法，但減稅對促進產能出清、創業創新和消費升級的作用廣受各方認可。Feldstein[3]和劉霞輝[4]指出減稅有利于削減社會總稅負水平，降低經濟運行成本。高培勇[5]提出進一步優化稅種和稅制結構，實施間接稅向直接稅轉型。

為更好地分析如何構建供給側結構性改革下的財政收入政策，打通供給側改革主要經濟學原理和中國現實之間的連接通道，本文將從推動大國經濟持續增長與兼顧宏觀調控、維持財政收入陷定與政策延續性、同步實現創新轉型與跨越中等收入陷阱和實施對企業與個人微觀層面的有效減稅策略等四方面指出關鍵問題，并探索解決之道。

二、美國和英國供給改革策略、啟示與借鑒

(一)1980—1988年美國的轉型與消費再提升

與當前中國類似，實施過供給改革的美國里根政府(1980—1988年)，為中國下一步規劃提供了經驗與啟示。*中國供給側改革源于供給學派理論，也借鑒了美國和英國供給改革實踐，名稱有輕微差異，但基本精神與具體措施大致相同。里根政府上臺的前兩年1981—1982年的消費情況十分糟糕。1978年以后美國國內消費斷崖式下跌，擴大內需任務艱巨。放眼全球，整個20世紀80年代國際經濟貿易環境不好。1980—1988年美國商品和服務凈出口對GDP的拉動呈深V型結構，政府消費支出和投資總額對GDP的拉動則相對平穩。換言之，政府沒有堅持遵循傳統，刺激總需求，而是恢復市場活力。從數據來看，里根政府供給改革的最大成果是增強國內生產最終銷售對GDP的拉動。比較遺憾的是，1988年上臺的老布什政府沒有持續擴大內需，導致1988—1991年美國國內生產最終銷售對GDP的拉動率再次大跌。

(二)1980—1990年英國的轉型與資本再積累

英國GDP總量與國際地位決定其轉型具有大國發展特征。撒切爾政府(1979—1990年)實施一系列供給改革措施，不僅成功激活了經濟增長(其執政時期年均增長2%以上)，而且盤活了國有資產和維持了財政收支平衡(社保減支)。通過計算1978—1992年支出法不變價統計口徑下英國GDP實際增速可以看出，在最困難的供給改革之初，GDP實際增速略有降低，其中1980年和1981年分別為-2.2%和-0.8%。至此之后，GDP實際增速轉為正。資本形成總額占GDP比重在1980—1990年波動最大，呈M型結構。但1981—1989年資本形成總額占GDP比重高于相鄰年份，資本積累特征明顯。該期間政府最終消費支出占GDP比重沒有大的波動，始終維持在5%以下，可以理解為，沒有明顯的、擴展性的財政收支行動。

(三)美國和英國改革的啟示與借鑒

激發市場活力是供給改革的精髓，糾偏的起點往往源自扭轉政府對資源的錯配。作為消費主導的大型經濟體，美國從消費端激活經濟，著力提升非政府消費的占比。一方面，減少財政赤字，緩解政府支出壓力；另一方面，降低社會稅負水平，增強社會消費能力。作為資本主導的大型經濟體，英國從供給端激活經濟，削減國有企業比重，著力提升政府財政實力，減輕社會保障支出壓力。一方面，推動社會資本積累快速形成，提升資本運行效率；另一方面，財政狀況逐步恢復，政府有更多的力量去提升消費和解決就業問題。中國財政收入政策可以汲取美國和英國的經驗：第一，維持財政收入規模與財政收入增速要有新的辦法。第二，財政減稅或增支要以經濟穩定為前提。第三，激活投資和消費的關鍵是政府退出競爭性領域，減輕財政和市場的雙重壓力。第四，供給側改革的成效要在市場中體現，消費、投資和進出口都有必要維持在與GDP增長目標相適應的水平。

三、財政收入政策的關鍵問題與主要環節

(一)推動大國經濟持續增長與兼顧宏觀調控

供給側改革關注要素的優化配置，稅收的作用十分關鍵，但如何對勞動和資本征稅長期困擾經濟學界和財稅學界。斯密、薩伊、馬歇爾和凱恩斯等不同時期的學者都給出了自己的理解，學者們所處的時代和國家政治經濟環境很大程度上左右了他們對問題的分析判斷。21世紀初，中國GDP規模成功躋身世界第二。過去三十年，中國GDP增速大多數時候位居世界第一。此外，中國不僅是世界第一人口大國，還是第一大投資目的地國。上述事實說明，中國發展模式具有比較典型的大國特征，大國長期發展的制度基礎和宏觀調控的政策選擇具有一定專屬性。

1.大國經濟增長體現出的大國財政特征

樓繼偉[6]與高培勇[5]指出大國財政的影響力和波及面不同以往。劉尚希和李成威[7]認為財政滲透到國家政治、經濟和社會的諸多方面。作為國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節，現代財政制度建立對應著一套現代政府收入體系。放置在大國發展轉型背景下，科學性、法制化和規范化等現代政府收入體系的典型特征尤為重要。從收入環節看，消費、投資和進出口是政府獲取收入的三個主要環節，大國經濟增長下的政府收入體系脫離不開對這三個環節的把控。財政收入政策從組織收入邁向鞏固經濟長遠發展的制度基礎，還有大量工作有待完成。

2.大國發展模式下宏觀調控的方式轉換與力度增強

歷史上大國經濟轉型都經歷了較長時期和比較艱苦的過程，因為大國不僅經濟體量大，而且國際影響深遠，各方利益不易協調。當前中國政府收入體系的完備性和現代性特征初顯，但并不意味著現有制度已經符合結構轉型的需要。具體看，間接稅向直接稅轉型和廣義政府收入概念下全口徑預算管理都是未完成的工作。國際稅收競爭的影響不可低估，對資本輕稅和對勞動重稅不利于創新轉型和收入分配，但有利于國際競爭，這也是美國經濟戰勝歐洲經濟的政策利器。理論上，政府收入中性原則在供給側調控下更為重要。勞動、資本、土地和創新等供給側要素的市場優化配置，要更多地依靠市場機制，減少財政收入政策的扭曲。

(二)維持財政收入穩定與政策延續性

維持相對穩定的財政收入是穩定經濟增長和宏觀調控力度的重要環節，財政收入政策具有延續性有利于供給側改革中的市場行為者形成穩定的政策預期。中國政府收入體系完善有力促進了財政收入的高增長，政府收入增加伴隨收入形式的規范。2008年國有資本經營預算制度正式建立；2010年社會保險基金預算開始編制，企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金和生育保險基金納入預算管理范圍；2011年1月1日預算外收入徹底退出歷史舞臺，預算外資金管理的全部收入納入預算管理。至此，財政收入全部納入預算管理，并形成一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算并存的政府預算體系。政府預算體系的規范奠定了財政收入穩定的基礎。高培勇[8]指出中國財政收入的高增長得益于經濟快速增長、征管效率提高和收入制度完善。Knowles[9]、Trabandt和Uhlig[10]認為基于拉弗曲線的結構性改革采用合適的稅率，降低了經濟負擔，推動了經濟增長，進而促進財政增收。相反，如果稅率過高，稅基收窄，經濟受到抑制，財政增收也會很困難。當然，參考拉弗曲線的政策設計，需要注意如下問題：第一，稅率調整和收入變化的長期趨勢短期內難以顯現。第二，勞動和資本的稅收負擔不一致，減稅的邊際效果也不同。第三，需要考慮開放經濟下國際間稅收競爭和國內微觀主體的預期，這對于供給側改革尤為重要。沒有大規模的刺激計劃，中國經濟長期發展動能轉換有賴于各方面政策的穩定。這種穩定是政策延續性的體現，也是漸進式改革的新經驗。

1.維持財政收入穩定的核心工作是建立統一的政府收入體系

控制財政收入總規模和保證政府收入體系唯一性的任務依然艱巨。何代欣[11]認為如果不能控制財政收入總規模，政府對市場的干預程度便無法估算，減稅等后續政策如何制定更無從談起。如果不能保證政府收入體系唯一性，政府收入活動游離在監管之外，政府收入的合法性將受到挑戰。目前簡政放權與政府收入體系的統一密切相關，放松管制是搞活經濟和降低社會運行成本的體現。更進一步，越位行為導致的亂收費依然在干擾財政收入政策。除稅制調整，政府性基金收入改革、國有企業利潤處置和社會保障收入管理，在供給側改革下還應有新的突破。

2.政府稅制改革與政策延續性

自1994年分稅制改革拉開序幕，中國稅制改革進程從未間斷。分稅制改革目標的逐步實現，為建立具有現代國家治理結構意義上的稅收體系奠定了堅實基礎。中國稅制改革的頻率高于同等經濟體，這是漸進式改革的結果，也是稅收政策變動較大的體現。其優點是稅收政策與經濟環境之間的互動性強，缺點是過于頻繁的稅制變動造成市場預期的不確定性增加。從籌集收入的角度，間接稅體制有優勢，但從宏觀調控角度，直接稅勢在必行。世界大多數發達經濟體從直接稅往間接稅方向走，而中國是從間接稅往直接稅路上去，兩類稅種彼此平衡是世界趨勢。國家治理能力現代化體現在政府收入體系上就是與市場良性互動。

3.現代政府收入體系的整體性規劃

作為現代財政制度的重要組成部分，政府收入體系的總體布局面臨整體性重構的機遇與挑戰，稅收和政府其他收入形式都是未來調整的主要內容。第一，除稅收的財政原則、公平原則外，效率原則在當前供給側結構性改革過程中有更多含義。長期以來，中國稅制設計的效率原則不夠突出，集中體現在減稅和增稅的宏觀效應沒有被深刻理解與探究。相對于間接漸進的稅收政策調整，財政支出政策直接快速。但現階段在政府收入平衡面臨更大壓力、宏觀調控趨于精細化的大背景下，稅收政策參與宏觀調控的緊迫性陡增且難度不小。此外，實現效率原則還要求稅收不能局限于內部運行，政策體系的更新應與整個國家的前進步伐一致。如何設計出消耗盡可能少的人力、物力和財力，進而取得盡可能多的稅收收入，并通過稅收分配促使資源得到合理有效配置的制度體系，對新一輪的稅制改革是一種考驗。第二，政府其他收入形式也應改善效率。供給側結構性改革要為經濟注入新動能，前提是政府要有新動能。如何為政府其他收入形式提供更有效的政策設計與制度安排有待縝密思索。

(三)同步實現創新轉型與跨越中等收入陷阱

財政收入政策走向很大程度上決定創新轉型和勞動創造，創新轉型的直接體現是技術進步，技術進步對邁向新階段的中國經濟具有決定性意義。財政收入政策作為影響創新轉型的主要經濟手段之一，將對供給側要素配置優化起到指引作用?？缭街械仁杖胂葳逍枰咚降漠a出支撐，更需要合理的收入分配做保障?，F階段內需不足特別是居民消費不足，很可能是中等收入陷阱的初期特征。創新產品和服務帶來的經濟紅利，要靠有效消費轉化為社會福利總水平的改進。因此，實現創新轉型與跨越中等收入陷阱具有明顯的同進退特征。

1.有利于創新轉型的財政收入政策

2014年以來中國制定了大量創新轉型規劃，在財政收入政策領域主要有兩方面：一方面，抵扣創新過程中發生的費用；另一方面，為創新所得減免稅收。此外，行政審批費用減免政策和創業創新補貼政策也發揮了應有作用。實際上，優化支撐創新轉型的財政收入政策需要厘清一些規律性經驗。Acemoglu[12]認為距離技術前沿面較近的國家，需要盡可能鼓勵創新、保護知識產權、促進項目融資和鼓勵承擔風險；遠離技術前沿面的國家，利用現有技術和技術模仿是更優選擇。因此，有利于創新轉型的財政收入政策，應注意長期政策與短期政策的搭配?？傮w上，財政收入政策還要避免壓低全要素生產率和潛在有效產出。對此，需要鼓勵創業行為，其中重大創新依然需要集中力量來實現。

2.有利于跨越中等收入陷阱的財政收入政策

跨越國民收入分配格局下的中等收入陷阱，還需要調整財政收入政策。稅收的基本原則是對供給彈性較高和需求彈性較低的商品和服務征稅。從收入的可得性角度，稅收往往對流動能力強的要素(如資本)輕稅和對流動能力弱的要素(如勞動)重稅。供給側改革下依據可得性制定的政府收入體系，顯然有悖于跨越中等收入陷阱和擴大內需。從勞動層面看，個人所得稅綜合與分類改革有利于降低勞動所得稅負，特別是工資薪金所得稅負。資本層面的問題復雜一些，人民幣國際化和美元升值周期決定了未來一段時期不具備對資本課征重稅的條件，這是為了防范投資特別是有效投資外流的短期風險。從長期看，跨越中等收入陷阱的財政收入政策是具有更強調控能力的制度安排。

(四)實施企業與個人微觀層面的有效減稅政策

供給側改革下的減稅政策直指產能出清和鼓勵有效勞動。稅制設計和稅率設置是兩個核心問題，減稅政策有利于實現要素的優化配置是總方向，具體實施過程中則要結合現實經濟環境和發展目標。供給側改革的一個主要目標是產能出清，削減過剩產能的低效產出，避免其占用要素資源?，F實是當前稅制結構傾向于大規模制造，在現有技術條件和生產工藝條件下，品類和工藝相似的大規模生產往往缺乏轉型升級動力，容易形成過剩產能。此外，不妥當的保護和補貼也導致產能出清困難。如果企業層面的減稅是促進資源重新配置，那么個人層面的減稅是增加勞動要素的有效供給。從供給側要素分類看，勞動的稅收供給彈性較低，較之資本，受稅制變動影響大。有效供給，除了資本的有效配置，還有勞動力的有效供給，稅收政策在促進勞動力有效供給方面仍有比較大的空間。

1.有利于產能出清的減稅政策

產能過剩的原因很多，產能出清困難也不止于財稅政策。從體制層面看，各級政府追求GDP和轄區財政收入兩大主要經濟政績。中央層面的減稅政策容易觸及到這兩個層面，產能出清極易遇到困難。當然，對于一些大型國有企業，指令性減產還是有用的。但這畢竟是少數行業和少數企業。從經濟學激勵相容角度看，鼓勵產能出清的稅收政策能縮短轉型陣痛，減緩GDP降速，并維持財政收入基本穩定。這是最優選擇，但不一定能完美實現。破除既有體制機制障礙十分重要，具體包括：分稅制財政體制下，減稅損失誰來承擔的問題；既有的、具有臨時性特征的財政稅費減免如何過渡到普惠式的減稅政策。此外，需要避免與減稅關聯度較高政策的沖突。比如，現階段對產能過剩的補貼扶持和優惠信貸很可能會干擾到減稅政策的效果。

2.有利于鼓勵更有效率勞動的減稅政策

鼓勵有效勞動是典型的供給側管理，減稅政策會發揮比較大的作用，原因包括：第一，提升勞動供給效率是傳統需求側管理做到不到的，有賴于供給側改革的推動。第二，減稅的實質是增加可支配收入，勞動力增收會有諸多正面效應。比如，增加工作投入、智力資本投入和后代哺育。第三，創新的關鍵在人，高技術人才受益于減稅政策會產生更強的集聚效應。勞動力有效供給也有規模效應，對勞動減稅的長期效果突出，整個國家和子孫后代都將受益于尊重智力、勞動光榮的氛圍。更進一步，吸引各國智力資源是大國可持續發展的重要特征，對勞動減稅會促進更多優秀人才。

3.廣義減稅涉及全口徑政府收入、公共支出和預算體系的全方位改革

給企業或個人減負比減稅難。廣義減稅包括收費、土地、稅收返還和非稅收入等政府收入體系層面的內容；廣義減負包括交易成本和機會成本等方面的內容。前者牽涉政府收入體系改革，后者牽涉市場機制完善。第一，企業或個人減負不僅僅是稅收，還牽涉必要的公共服務供給。當今世界主流研究已經跨越就稅收談減稅的時代，政府收入與公共服務之間的對應關系漸成共識。減稅不到位很大程度上源自政府收入體系沒有理順：有的部門財力不夠，需要自行收費補充；有的公權力部門不受約束進行牟利。前者是預算領域的問題，財政支出要跟進；后者是權力監督與違法成本的問題，法治與管理都要配套。第二，廣義減負還要考慮企業或個人的交易成本和機會成本。政府減少各類收入確實能夠減輕企業負擔，但更為重要的是不能因為短期財政收入壓力扭曲市場機制。中國財政收入增速已經告別高增長年代，但財政增收的思維慣性依然存在。如果不能減少各級政府追逐財政增收的沖動，那么不能快速帶來財政收入的創業創新企業就難以真正獲得生存空間。即使是有一定實力的大中型企業，當他們既面對市場壓力，又面臨各種稅費壓力時，轉型升級也會非常困難。

四、供給側結構性改革下財政收入政策的轉型設計

(一)致力于大國政府收入體系的形成與優化

大國政府收入體系不僅僅組織收入，還牽涉改革、發展和穩定的大局。第一，GDP全球第二和人均GDP邁入中等收入國家的現實，決定了中國政府收入體系的現代化已經起步。大多數大國政府收入體系具有全口徑、規范性和法制化特征，這要求未來一段時期中國政府組織收入不能再令出多門。稅收收入、政府性基金收入、國有資本經營收入和社會保障收入要涵蓋全部收入類別，游離在此體系外的其他收入，都將視作不合規、不合法的收入形式，應盡快納入或停止。第二，將征稅環節與經濟長期發展的關鍵因素對接，助力供給側結構性改革，夯實長遠可持續發展的制度基礎。盡快消除阻礙消費升級和居民增收的收入環節。將消費、投資和進出口環節的需求側收入模式與勞動和資本等供給側收入模式對接。在沿襲現有收入體系的情況下，準確估算要素之間的不同稅收負擔。第三，寄希望于大國政府收入體系支撐經濟結構性轉型與長遠發展。政府收入體系調整比一般性政策變動的周期更長，政府收入體系建設真正發揮作用是一個相對長的過程，這說明不能過高期望財政收入政策能短時間、大力度改變經濟形態。第四，財政收入政策調整不能長期止步不前。個人所得稅改革、資源稅改革、環境稅改革和增值稅改革等關系轉型發展的大事，應快速起步，逐步完善。國有企業資本經營利潤充實社會保險基金的比例，距離大多數大國40%左右的標準依然存在差距。具有均等化和統一性特征的社會保障體系，也要依靠現代政府收入體系的支撐。

(二)完善穩定財政收入和助力供給側改革的方式方法

認清中國財政收入步入中低增速的現實，理解供給側改革下財政穩定增收的艱巨性。第一，不把財政剛性增收作為未來一段時期財政收入工作的重點。中國財政收入高增長的階段性高峰已過，通過特殊增收手段繼續維持過去十年年均15%左右的財政收入增速并不明智也很難實現。部分地方財政收入增速很可能在未來部分時段出現負增長，這與經濟轉型有關，也與財政收入增長極限有關。第二，依靠做大蛋糕的思維營造拉弗曲線下財政收入增長新空間。供給側結構性改革是下一輪財政增收的基礎。中國財政收入增長歷程伴隨多輪改革而生，有制度完善的因素，更有經濟紅利的因素。做大稅基，完善稅制，下一個十年財政收入增速與GDP增速大致相當，甚至超越GDP增速的局面依然可期。第三，堅決遏制收入增速減緩和經濟下行下亂收費和亂增稅現象。在考察亂收費和亂增稅的成因時可以看到：一方面，部分地方政府缺乏收入來源，因而籌集收入的動機比較強；另一方面，部分地方政府職權范圍較大，隨意向市場和社會伸手相對容易。為此，加強對地方政府的一般性財政轉移支付，在收入下滑情況下解決地方財政的短期困難。對政府職權帶來的收費進行更嚴格的監管，簡政放權力度還需要更大一些。樹立政府做不好的事情先讓市場做的思維，運用市場手段優化資源配置。亂增稅隱匿在亂收費背后不容易被發現，下達財政增收指標導致企業負擔加重和財政收入空轉等問題容易在經濟轉型期集中發生。建議逐步取消政府收入增速與GDP增速掛鉤的預算制定標準，全面核算稅收增收潛力和收入執行可行性，實施真正意義上的中期收入預算和零基收入預算。

(三)構建有利于創新轉型的現代政府收入模式

政府組織收入要與創新轉型契合，需要熟悉新時期經濟發展特征與市場運行規律。事實上，創新轉型與跨越中等收入陷阱目標下的政府收入模式具有一致性。未來政策設計需要關注三個層面的內容：第一，創新轉型要求對新技術和新工藝的創造和使用減負。加大對創新活動的稅負減免力度，將擴大研發費用扣除，特別是人力投入如何扣除作為下一階段的主要工作。增值稅和企業所得稅的抵扣應成為主力軍，但對新產品和新技術的推廣主要使用補貼政策。第二，已占據創新前沿面的領域，稅費優惠政策要適時退出。目前中國大部分稅收優惠政策均設置進入時點和退出時點，較之以往已經大為進步。但稅務機關畢竟不是經濟信息的主要觀測與分析部門，加強更高層面的相關信息溝通，有助于稅收中性更好地發揮市場機制的決定性作用和有限財政資金的杠桿作用。第三，跨越中等收入陷阱要求現代政府收入模式具有更強的收入分配調節功能。從收入規?？矗袊邆淞苏{節收入分配的能力。但從稅制結構看，有利于調節收入分配的直接稅比重偏低，占比更高的間接稅不便于調節收入分配。調節收入分配不能忽視國際資本的影響，需要盡快研究跨境資本流動的資本稅。在人民幣國際化和利率市場化的大背景下，讓資本活動既有活力，又能被約束，稅制要發揮應有作用。

(四)準確把握減稅的外部條件、進度與力度

減稅是供給側改革的經典環節，也是各方面期待比較高的實質性內容。一方面，現有收入規模具備減稅的條件；另一方面，對如何減稅沒有太多經驗，也沒有比較充分的準備。下一步的減稅計劃應在外部條件判斷、實施進度和減稅力度三個方面協調推進。第一，立足降低企業和個人稅負。整體上的減稅與2010年前后“有增有減”的結構性減稅有所不同。降低增值稅稅率、降低個人所得稅與企業所得稅實際稅負和降低消費環節稅負成為本次減稅的三大重點。從外部條件看，增值稅稅率在全面營改增后，需要盡快調整縮短過渡階段的多檔稅率使用時間。降低個人所得稅需要綜合與分類所得推進。降低個人所得稅與企業所得稅實際稅負應從費用扣除和平衡稅率兩方面入手。降低消費環節稅負主要是營改增、消費稅稅目調整和進口環節關稅調整。第二，實施進度需要依據減稅成效和財力可承受范圍動態調整。減稅成效的評估十分關鍵，中國現行稅收效應的評估基礎薄弱，微觀數據不足和稅收歸宿復雜是主要原因。相關部門應盡快對減稅政策進行評估和壓力測試，這有利于弄清減稅進度安排，避免沖擊到財政的可持續性。現階段化解地方政府債務很可能不利于發揮地方政府減稅的積極性，中央政府應承擔更多的減稅負擔。第三，減稅的力度把握。比較靜態的測算顯示，增值稅現行稅率每降低一個有效稅率大約減稅2 700億元。從其他國家轉型期的減稅經驗看，以既有稅收收入的1.5%—3%作為減稅幅度相對可靠。如果考慮其他非稅收入的減免，這一標準可以適當降低。事實上，在沒有完成直接稅轉型之前，企業和個人只能依靠總稅負降低獲得減稅紅利。

(五)協調財政收入政策與財政支出需求和財政體制改革的關系

供給側結構性改革是中國經濟社會發展的特殊時期，該時期財政收入政策與財政支出需求、財政體制改革存在更強的互動關系，促進發展和防范風險是改革過程中最值得關注的內容。第一，財政收入政策調整應與財政支出需求保持一致性。一致性不是傳統意義上的“以支定收”或者“以收定支”，而是利用更先進的方式方法確保財政收支偏離不出現大的風險。何代欣[13]認為在減稅大趨勢和剛性支出增長局面下，應做好財政資金的跨期配置。財政領域應盡快引入跨年度收支調節工具，至少做到相鄰年度收入差額的穩定，再邁向多年度之間的收支平衡。第二，財政收入政策調整與財政體制改革的同步性初顯。最直接的例證是營改增之后，緊接著增值稅中央與地方分成比例調整。長期來看，事權與支出責任相匹配既要遵循外部性、信息復雜性和激勵相容性三原則，還要關注效率原則和經濟性原則。未來任何財政收入政策調整背后都與財政體制的變動相關聯。第三，政策優化與可持續發展之間的內容更加豐富。財政收入政策有構建現代收入體系、優化收入結構和保持收入穩定的訴求，可持續發展有經濟穩定增長和各方面協調發展的明確目標。供給側結構性改革試圖將二者彼此融入，并相互促進?？沙掷m發展依然是終極目標，財政收入政策調整“當快則快，該緩則緩”。前者更適用于當前個人所得稅綜合制改革，后者則更適用于房地產稅的討論。

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(責任編輯：孫艷)

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