“互聯網+交通”視域下我國網約車新政之評析——是“互聯網+”還是“互聯網—”？

◎劉　炎　吳俊明

“互聯網+交通”視域下我國網約車新政之評析——是“互聯網+”還是“互聯網—”？

◎劉炎吳俊明

自從“互聯網+”的理念確定以來，“互聯網+交通”新業態蒸蒸日上，網約車行業作為其代表，不僅帶來了便利的交通服務，同時創造了大量的就業機會。然而卻出現了安全、合法性和不良競爭問題。為了良好整頓，交通部預發布《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》(征求意見稿)，然而依舊弊病甚多，單單依靠市場行業自律或政府強壓都不能徹底根治，政企一體化才是長生之道。

2015年4月27日下午，第十四屆亞太智能交通論壇出行信息服務分論壇在南京舉行，百度地圖交通云計劃負責人李志堂分享了“互聯網+交通，共建智慧交通云平臺”為主題的演講。據了解，百度交通云融合了LBS、云計算、大數據、人工智能等尖端技術，是驅動“互聯網+交通”計劃的強大技術引擎。而在這個計劃當中，網約車行業猛然而起，蒸蒸日上，但同時也帶來了許多問題。本文當中，筆者將要對網約車新政進行評析，并且發表自己的觀點。

“互聯網+交通”新業態背景下網約車的興起

“互聯網+交通”新業態。在“互聯網+交通”的新業態背景下，將交通“先知”由虛幻轉化為現實，用網絡將車、人和路聯系在一起，通過信息處理，為人提供智能、精細和人性交通服務。2011年底，“互聯網＋交通”已初見端倪。消費者可以在網上訂購火車票，利用電腦和手機足不出戶就能買到火車票，并且通過手機APP可實現購票值機、查看航班動態等功能。此外，人們平日出行開車也習慣導航系統、打車軟件。“互聯網+交通”的新業態是一個大膽的創新嘗試，當然也是一個難得的革新機遇，一方面解決了城市的交通問題，另一方面滿足了消費者的出行需求，大幅度提高了機動車的利用率，同時也帶來了新的社會問題、法律沖突和監管難題，這對政府的智慧和能力是一種極大的考驗。

網約車的興起。網約車是社會公眾憑借互聯網公司提供的職能手機軟件平臺，預約車輛為自己提供運輸服務的一種現象，其出行方式一般為點到點的運送。就網約車的使用車型而言，大致分為4種：自有車、租賃公司的車、私家車和靠掛車輛。與之相對應的，駕駛員也大致有3類：手機APP軟件平臺的駕駛員、勞動服務公司的駕駛員和私家車的駕駛員。兩者相匹配，于是，形成了全新的經營模式：

私家車+私家車主；租賃公司車輛+勞動服務公司的駕駛員；APP軟件平臺車輛+APP軟件平臺的駕駛員；掛靠車輛（名義上屬于租賃公司，本質上為私家車、閑散車輛和來路不明的車輛）+不明車主。

美中不足：網約車存在的弊病

網約車顛覆了原本的市場規則，讓“黑車”通過網約車的形式成功地“洗白”，并且傳統的出租車行當到了不利的影響，利潤急劇下降。另外，手機APP租車軟件平臺讓承運人的身份模糊不清，導致相關法律責任不明確。除此之外，投訴無門、賠償無路、漫天要價，這些問題牽涉到各方利益，損害了消費者的合法權益。

第一，合法性問題。到底應不應該給予網約車一個合法的名分呢？這是世界各國都在考慮一個問題。在我國，傳統的出租車營運都必須要營運執照，但是，自從網約車出現以后，大量的私家車加入其中，它們卻沒有營運執照，中央和地方政府又沒有對其進行重視，網約車需要營運執照么？網約車的司機到底應該具備什么樣的資格和條件呢？民間也好、官方也好、我國也好、外國也好，可謂千人千面、各執一詞，難以形成有效的監管。

第二，安全性問題。安全隱患又是網約車現實中遇到的一大問題，一般情況下，傳統的出租車運營都有成熟的規范，基本上擁有完備的登記和備案，對背景資料具有足夠的了解，駕齡不短，而且對氣候和地理狀況非常的熟悉，所以，安全問題并沒有引發太多過失。網約車的迅速發展是“互聯網+”的一個縮影而已，但是，在司機資質認證、乘客安全、交通事故等方面存在許多的安全漏洞，科技走得太快，法律和管理走得太慢。許多網約車司機曾經是強奸和搶劫的獲刑人員，女大學生和婦女遭到非禮、猥褻和強奸的現象頻頻發生，更有甚者，有的網約車司機漫天要價，打車費用高出市場價十多倍，不給就搶奪乘客的財物或者實施強奸行為。除此之外，因為網約車的司機有時候駕齡不夠、技術不高、地理位置不熟，導致交通事故頻頻發生加劇交通擁堵，道路交通安全隱患巨大，違章頻發，事故頻繁，這勢必將影響網約車行業的健康發展。

第三，網約車行業給傳統出租車行業帶來了巨大的沖擊。自從網約車問世以后，切走了傳統出租車服務業的一大塊蛋糕，動搖了整個公共交通行業，造成了巨大的影響，面對這網約車行業的嚴重侵蝕，大量乘客因為選擇網約車而流失，而傳統的出租車在收入銳減的情況下，還要繼續交份子錢，簡直就要崩潰，國內的出租車司機集體罷工事件時有發生，這對社會秩序和治安都帶來了不可忽視的影響，不利于社會和諧。怎么樣才能調和傳統出租車業和網約車行業的矛盾，這是另外一個棘手的問題。

網約車新政評議

網約車新政評析。2015年5月，《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(簡稱《管理辦法》)和《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》將要出臺，對網約車平臺、車輛、駕駛員嚴格要求：網約車平臺需要登記并取得《道路運輸經營許可證》；車輛性質為出租客運而且要具備《道路運輸證》；駕駛員要取得《道路運輸從業人員從業資格證》。然而筆者認為，缺陷甚多，嚴重阻礙了市場經濟的發展和“互聯網+”新計劃的實施，應當進行系統性重大修改。

缺陷一：監管思路扭曲。

第一，將網約車平臺強制地域分割。互聯網平臺覆蓋到全國各地，然而，《征求意見稿》要求“服務所在地與注冊地不一致的，應在服務所在地登記分支機構”。換句話說，要在全國各地成立許多的分支機構，而且每一個分支機構都要申請登記，不僅非常麻煩，還要增加許多手續費用。

第二，平臺和網約車司機之間為勞動關系。《征求意見稿》第十八條要求平臺和駕駛員簽訂勞動合同，把駕駛員當成信息平臺的雇員，這種定位很有問題。在傳統出租汽車運營公司當中，一般說來，司機存在三種身份：勞動雇員、掛靠經營者和承包經營者。《征求意見稿》強制性地將網約車駕駛員和網約車平臺界定為勞動關系，這是對網約車新業態的強力約束。網約車駕駛員一概被界定為平臺的勞動雇員，這意味著所有的兼職司機和私家車主將全部退出網約車行業，因此，將限制大量符合條件的網約車司機利用網約車平臺提供服務，阻礙新興產業的發展，這到底是“互聯網+”還是“互聯網—”？

第三，對數量進行限定。傳統出租車行業，政府一般情況下對其實施運營數量管制，嚴格的數量管制會產生兩個后果：一方面，是存在打車難問題；二是大量沒有合法牌照的“黑車”應然而生，筆者認為，對于網約車沒有必要實施數量管制。《征求意見稿》規定政府對網約車數量可以進行限定，這是不合適的。更為重要的是，一旦網約車數量被限制不能增加，那么城市肯定會新增許多車輛，馬路上的車輛會更多，這與公交車優先、私家車減購的理念背道而馳。

缺陷二：存在違法設定權力的內容。一方面，無權設定行政許可。《征求意見稿》的核心是：出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證。但其本身沒有合法依據。《行政許可法》第十七條規定：“除法律、行政法規、地方性法規、國務院決定以及省、自治區、直轄市人民政府規章之外，其他規范性文件一律不得設定行政許可。”所以，部門規章不能設定行政許可，就算是國務院決定，也不能僅僅公布行政許可的名稱和實施機關，就可合法設定行政許可，這是《行政許可法》的明確要求。根據《行政許可法》第十八條的規定，國務院通過決定指明行政許可名稱和實施機關方式設立行政許可，但是，并沒有給部門規章設立相關行政許可提供合法的依據。因此，交通運輸部門據此設立行政許可并不妥當。

另一方面，無依據增設經營者義務。《征求意見稿》第二十條規定：“網絡預約出租汽車經營者實行市場獎勵、促銷等行為應當符合相關法規規定，并提前 10 日將獎勵、促銷方案向社會公告。”而事實上，無任何法律規定經營者有將市場獎勵、促銷方案在 10 日前向社會公告的義務。這一規定會顯著增加有關經營者的義務和負擔。

缺陷三：政府過度干預市場的色彩強烈。從價格層面來說，政府規定價格，是規范企業經營競爭的普遍手段。然而，作為經營企業，一般情況下，都會測算成本和價格，在保證最大利益的情況下，將成本降到最低，根據這個原則來制定它的服務項目，這也是非常符合市場經濟發展規律的做法，當然，市場競爭的壓力會迫使它們提高服務質量，增加服務項目。如果，政府對企業的服務項目要求，太過具體嚴格，屬于過度干預，顯然違反了市場經濟客觀的發展規律。以往出租車行業作為一種壟斷的體制，從某種角度上來說，會導致價格上漲、服務質量下降。網約車行業作為“互聯網+交通”新業態的典范，顛覆了傳統的壟斷體制，許多過時的監管思路和策略就沒有意義了，這時候還來用舊的套子來套新的行業，更會捉襟見肘。

政企一體化雙手政策：“有形之手”+“無形之手”。筆者認為，網約車行業的確出現了不少問題，單單依靠行業自律很難解決，而依靠政府“一刀切”政策可能也不行，最好的方法就是采用政企一體化雙手監管模式：政府管理企業+企業管理車和人，這可謂“有形之手”+“無形之手”。

一方面，政府應當對傳統出租車和網約車應實施分類管理，用好“有形之手”：可以明確規定傳統出租車可以同時采用巡游、蹲點和預約等多種運營方式，并繼續官方定價；而網約車則不允許巡游或蹲點接客，價格由市場制定，政府起到輔導作用。讓兩類出租車和諧共存，減少行業的沖擊，共建“互聯網+交通”的新業態。

另一方面，在網約車平臺企業是監管的關鍵，這是“無形之手”。目前的網約車平臺企業更強調收益和利潤，不愿意作為承運人，不愿意承擔責任，這種毫無節制的擴張，讓人擔憂。網約車平臺企業必須成為承運人，主動承擔交通事故的賠償責任。抓住這一點，網約車平臺公司必然會提高車輛和司機的門檻，規避風險，不會隨意擴張數量，至于早晚高峰時段的漲價，可以鼓勵出車，讓網約車發揮更大的作用。

在“互聯網+交通”的新業態背景下，網約車行業的確擁有許多的可取之處，然而，其背后存在的問題也不容小視，并且，愈發嚴重。想要治理好這些問題，單單依靠交通部擬制的網約車新政，是不可能的。筆者認為，市場經濟行業當中出現的問題，最終的落腳點還在市場經濟行業本身當中，國家需要采取雙手政策，用“看得見的手來規范企業”，用“看不見的手”讓企業來管理行業，采用政企一體化的監管模式，方能讓網約車行業步入健康的發展軌道之中。

（作者單位：安徽師范大學法學院）

本文是國家行政學院智庫研究項目《法治政府的權責、績效與標準研究》的階段性研究成果。