縣級服務(wù)型政府建設(shè)研究綜述

王 琴

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，長沙 410128）

縣級服務(wù)型政府建設(shè)研究綜述

王 琴

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，長沙 410128）

自溫家寶在“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上正式提出服務(wù)型政府建設(shè)以來，各級政府都行動起來，開展了一場以建立服務(wù)型政府為目標(biāo)，以服務(wù)為行政理念，以改革為方式的體制運動。服務(wù)型政府的研究開始成為一個多學(xué)科領(lǐng)域交叉共同關(guān)注的主題。本文分別從服務(wù)型政府建設(shè)的理論背景、路徑選擇、縣級政府的轉(zhuǎn)型研究3個方向梳理了知識體系和研究進(jìn)展。

服務(wù)型政府；行政理念；社會管理

1　服務(wù)型政府建設(shè)的背景及其內(nèi)涵

黨的十六屆六中全會明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能建設(shè)。黨的十七大報告強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)服務(wù)型政府。隨后，中共中央政治局專門就建設(shè)服務(wù)型政府開展了一系列的集體學(xué)習(xí)。這一系列舉措表明我國政府新一輪改革的重點將圍繞公共服務(wù)。

從政府管理的角度來說，這是要求政府和干部要轉(zhuǎn)變工作思路，與時俱進(jìn)地改進(jìn)管理思路與管理模式。2001年中國加入WTO，2003年中國面臨著SARS危機(jī)的挑戰(zhàn)，這些機(jī)遇和挑戰(zhàn)對中國政府的公共管理模式的轉(zhuǎn)型提供了新的要求。中國的特色社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路已經(jīng)被證明是可以堅持走下去并且是卓有成效的，形成了“中國模式”。現(xiàn)在中國政府的管理模式需要迫切的變革。進(jìn)行“服務(wù)型政府”建設(shè)，成為新世紀(jì)以來中國政府和學(xué)者們不斷探索爭鳴的主題。下面筆者從理論和實踐的層面，來厘清這一主題和過程。

建設(shè)“服務(wù)型政府”，首先面臨的是轉(zhuǎn)變觀念。第一，政府工作要順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)變化，重心從管制轉(zhuǎn)為服務(wù)；第二，政府職能要變，逐步放權(quán)給市場，公共服務(wù)職能成為政府核心職能；第三，要遵循市場的規(guī)律、觀念和原則進(jìn)行管理。劉熙瑞將其總結(jié)為：建立服務(wù)型政府模式是要人們一切從服務(wù)社會、為人民謀福利出發(fā)，這是一種真正的民主體制。從管制型政府向服務(wù)型政府模式轉(zhuǎn)變，實際上是政府本位向社會本位、官本位體制向民本位體制、管理本位向服務(wù)本位的轉(zhuǎn)變。隨后，將服務(wù)型政府的性質(zhì)總結(jié)為：在整個社會民主秩序的框架下，公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，通過法定程序，承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨的政府。同時，進(jìn)一步區(qū)分了管制型政府和服務(wù)型政府之間的差異，認(rèn)為政府管理需要保證社會公正、依法治理、明確職責(zé)范圍、遵守程序和建立追責(zé)機(jī)制。

其次，服務(wù)型政府的宗旨和理念是“以人為本”。中國共產(chǎn)黨一直切實履行“為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念，中國共產(chǎn)黨全面建設(shè)小康社會的出發(fā)點和落腳點是為了“最廣大人民的根本利益”，表現(xiàn)在具體的政府管理過程中，還需要與之相對應(yīng)的管理理念和管理模式，才能夠更好地突出“執(zhí)政為民”這一宗旨。因此，服務(wù)型政府具有以下主要特征：①政府具有為社會和公民服務(wù)的行政理念；②評估政府工作要以人民和民意為主導(dǎo)；③政府工作的內(nèi)容和程序要公開透明；④服務(wù)型政府是有限的政府，政府權(quán)力受法律、民意和社會的制約；⑤政府管理需要有效率，并根據(jù)社會發(fā)展的需要，提供更為合適的、彈性和靈活的服務(wù)。

再次，建設(shè)服務(wù)型政府，需要明確服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。政府職責(zé)明確和職能轉(zhuǎn)變是在市場經(jīng)濟(jì)條件下的必然轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府，必須搞清楚政府應(yīng)該做什么、怎么做。目前為止，對于政府職能的權(quán)限，很難作出清晰明確的界定，只能在實踐的過程中不斷摸索和改進(jìn)。施雪華認(rèn)為服務(wù)型政府具有4點基本涵義：①服務(wù)型政府職能的重點是社會服務(wù)，即以政府是否將大部分社會資源用于社會服務(wù)事務(wù)上作為判斷依據(jù)；②提倡建立健全公民參與機(jī)制，保證公民的話語權(quán)；③政府與公民之間是新型官民合作關(guān)系，地位上是平等均衡且真實的；④服務(wù)型政府需要超越傳統(tǒng)性政府模式并作出改頭換面式改變。

最后，服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的方向是社會管理創(chuàng)新。政府職能包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化職能，然而國家的政策運行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化現(xiàn)象，最終都體現(xiàn)在具體的社會問題上。可以說，社會管理是政府履行職責(zé)過程中的主要矛盾，是維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。中國快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既為人民帶來了更多的經(jīng)濟(jì)福祉，也凸顯出了一系列轉(zhuǎn)型中引起的社會問題。2004年6月黨的十六屆四中全會提出要“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”，就是抓住了主要矛盾，通過社會管理創(chuàng)新，來更好地推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)文明建設(shè)。謝慶奎認(rèn)為建設(shè)服務(wù)型政府的基本途徑在于政府創(chuàng)新，包括4個層面：①理論層面的創(chuàng)新，主要是轉(zhuǎn)變理念；②體制層面的創(chuàng)新，主要是制度建設(shè)；③人員層面的創(chuàng)新，主要是注重人才；④操作層面的創(chuàng)新，主要是提高效率。

建設(shè)服務(wù)型政府，是面臨新的挑戰(zhàn)和各種突發(fā)社會事件下，與時俱進(jìn)地完善執(zhí)政方式的必然選擇。符合市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律的政府管理模式。推動了中國政府管理模式的轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在政府職責(zé)和職能的轉(zhuǎn)變方面，具體表現(xiàn)為社會管理創(chuàng)新，并具體劃分位大、中、小尺度3個層次。以服務(wù)型政府建設(shè)為契機(jī)，構(gòu)建新型的、合作型信任關(guān)系達(dá)致合作治理，使政府控制和管理社會的觀念讓位于調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會的觀念。

2　縣域政府管理模式的轉(zhuǎn)型

縣級政府是中國政府的縮影，從結(jié)構(gòu)上看，縣級政府是中央政府的縮小版，具有中央政府除軍事和外交外的其他社會管理機(jī)構(gòu)；從層級上看，縣級政府直接面對基層，處理和解決實際的社會問題，同時又是社會政策執(zhí)行和實施的落腳點，是連接中央和基層之間上傳下達(dá)的關(guān)鍵節(jié)點；從職能上看，縣級政府需要履行政府的幾乎所有職能，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化各個方面。因此，梳理和總結(jié)縣域政府管理模式的轉(zhuǎn)型，是中國政府管理模式轉(zhuǎn)變的微觀聚焦點。

建設(shè)服務(wù)型政府，厘清中央政府和地方政府之間的關(guān)系尤為必要。在“雙軌政治”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，費孝通總結(jié)傳統(tǒng)中國社會有兩條軌道，一條是中央集權(quán)的自上而下的軌道，另一條是基層組織自治的軌道。兩條軌道交叉的地方就是縣級政府，傳統(tǒng)社會中“皇權(quán)不下縣”，對于基層社會來說則是“天高皇帝遠(yuǎn)”。在市場經(jīng)濟(jì)下，無論中央還是地方，都被卷入到一個“世界市場”的更大場域中，并由此進(jìn)行了中央與地方權(quán)力的再分配，從經(jīng)營性政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的管理體系。具體表現(xiàn)為：①考核的過程化和多重化，形成了包括指標(biāo)體系、行政問責(zé)和績效考核在內(nèi)的系統(tǒng)的“壓力型體制”；②財政支出的專項化和項目化，從財政包干制到分稅制，中央政府一直試圖分權(quán)將事權(quán)下放到基層，然而項目制在相當(dāng)程度上強(qiáng)化了中央對地方、上級對下級的控制權(quán)；③公共服務(wù)型治理中的經(jīng)營效果，也就是說建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，政府并未完全脫離行政經(jīng)營的實質(zhì)邏輯，反而將眾多公共領(lǐng)域納入到產(chǎn)業(yè)化的范圍之中。實際上，中國的縣級政府已經(jīng)由傳統(tǒng)社會的相對自治、建國后的“包攬一切”，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶住靶姓?政治-經(jīng)營”三位一體的統(tǒng)合機(jī)制，同時兼具行政審批、政治動員和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合體。縣域服務(wù)型政府的建設(shè)，實際上就是逐步退出或者說在這些場域中分權(quán)放責(zé)，構(gòu)筑以服務(wù)為核心理念的新型管理模式。

政府在中國的發(fā)展中處于主導(dǎo)地位，即使在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，政府依然占據(jù)著主導(dǎo)地位。基層政府的日常工作主要體現(xiàn)在社會管理和提供公共服務(wù)，這些服務(wù)內(nèi)容直接與老百姓的生活息息相關(guān)，時刻受到群眾的關(guān)注；同時這些相關(guān)項目也是上級考核的主要指標(biāo)，需要接受上級政府的監(jiān)督。因此，在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，從政府的縱向關(guān)系來看，既有各級政府層面的上下級隸屬關(guān)系，也有各職能部門的線性上下級隸屬關(guān)系。在貫徹和執(zhí)行中央政策時，如果不及時厘清各級政府的服務(wù)內(nèi)容，不注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和確權(quán)，基層政府就很難避免諸如權(quán)責(zé)不清、浪費行政資源和“上面千根線、下頭一根針”等現(xiàn)象。

在羅德剛看來，地方建設(shè)服務(wù)型政府的體制結(jié)構(gòu)要素應(yīng)該包括如下幾方面：處理政府與市場的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會關(guān)系、上下級政府關(guān)系，地方政府的職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)責(zé)任政府，建立公民參與、監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制。

實際上，縣域政府管理模式的轉(zhuǎn)型，是朝著服務(wù)型政府建設(shè)的方向，卻在其中產(chǎn)生了意外的后果。例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是上級考核縣級政府的關(guān)鍵指標(biāo)，在項目制的背景下，要求縣級政府既要爭取上級政府乃至中央的專項資金，同時也要將自己轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，同時營造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺，在此過程中，往往是由權(quán)力而非市場機(jī)制來進(jìn)行主導(dǎo)。使得發(fā)展型政府難以超越，而服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型未能完成。此外，各種考核指標(biāo)和體系是由上級部門而非老百姓來決定，縣級政府在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中公眾參與顯得不足。事實上上級政府乃至中央政府政策制定的過程中公眾意見也并能充分表達(dá)，因此基層政府往往在完成上級政府任務(wù)的同時，難以充分滿足服務(wù)老百姓的需求。

3　縣級服務(wù)型政府建設(shè)的經(jīng)驗與出路

縣級政府是中國政治的上行下往的交匯場域，縣級服務(wù)型的建設(shè)是中國建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。在徐勇看來，理想化的縣域治理改革是雙向型運作，一是中央權(quán)力適度向縣級整體性下放，使縣級有更強(qiáng)的自主性，并且權(quán)力下放與權(quán)力監(jiān)督同步；二是民眾對縣域治理適度參與，擴(kuò)大公民參與的權(quán)利，通過村民自治和縣鄉(xiāng)人大等制度化渠道讓公民更多參與地方性自治。縣級政府因其接近基層，更加方便基層民主建設(shè)和公眾參與，也方便積累經(jīng)驗，可以成為中國政治體制改革的試驗田和新的突破口。

在縣級服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，公民參與尤為重要。吳玉宗、張鵬總結(jié)了浙江溫嶺建設(shè)服務(wù)型政府與公民參與的關(guān)系，認(rèn)為服務(wù)型政府的核心內(nèi)容在于以公民為本位，鼓勵公民參與，滿足公民需求；服務(wù)型政府本質(zhì)上說就是主張公民參與，通過與公民的互動實現(xiàn)有效的治理和服務(wù)。溫嶺通過民主懇談會增強(qiáng)了政府的服務(wù)性、提高了政府的民主性、增強(qiáng)了政府的回應(yīng)性、提升了政府的透明度和加強(qiáng)了政府的有限性，并且形成了公民與政府間的良性互動，提高了公民參與的水平和程度。但也存在制度化規(guī)范不足、代表性失衡、組織化程度不高和連續(xù)性不夠等問題。

張立榮、李曉園通過問卷調(diào)查與分析，構(gòu)造了縣級政府公共服務(wù)能力的結(jié)構(gòu)模型，將縣級政府公共服務(wù)能力劃分為5種亞能力，分別是規(guī)劃能力、資源汲取能力、資源配置能力、執(zhí)行能力和危機(jī)管理能力。分析結(jié)果表明：縣級政府的資源汲取能力對公共服務(wù)能力的影響最強(qiáng)，規(guī)劃能力、執(zhí)行能力、危機(jī)管理能力和資源配置能力依次減弱，需要努力提高。在公共服務(wù)供給方面，縣級政府反映出對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給、組織和回應(yīng)能力不適應(yīng)。對此建議，通過轉(zhuǎn)變政府理念、加大服務(wù)數(shù)量、提高服務(wù)質(zhì)量和創(chuàng)新服務(wù)形式等方式提升縣級政府的服務(wù)能力。

通過上述分析和總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，我國建設(shè)服務(wù)型政府是堅持和完善中國特色社會主義制度的必經(jīng)之路，在建設(shè)過程中縣級服務(wù)型政府建設(shè)具有重要的地位和作用，應(yīng)該予以重視。在政府轉(zhuǎn)變職能的過程中，還需要明確權(quán)責(zé)，適當(dāng)發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，充分鼓勵公民和社會力量參與。

主要參考文獻(xiàn)

［1］俞可平.中國模式與“北京共識”——超越“華盛頓共識”［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2006（4）.

［2］劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇［J］.中國行政管理，2002（7）.

［3］吳玉宗.服務(wù)型政府：概念、內(nèi)涵與特點［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報：人文社科版，2004（2）.

［4］施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件［J］.社會科學(xué)，2010（2）.

［5］謝慶奎.服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑：政府創(chuàng)新［J］.北京大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2005（1）.

［6］程倩.以服務(wù)型政府建設(shè)推動社會管理創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2012（8）.

［7］費孝通.鄉(xiāng)土中國·生育制度·鄉(xiāng)土重建［M］.北京：商務(wù)印書館，2011.

［8］渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析［J］.中國社會科學(xué)，2009（6）.

［9］折曉葉.縣域政府治理模式的新變化［J］.中國社會科學(xué)，2014（1）.

［10］朱光磊，薛立強(qiáng).服務(wù)型政府建設(shè)的六大關(guān)鍵問題［J］.中國黨政干部論壇，2010（7）.

［11］羅德剛.論服務(wù)型地方政府模式的結(jié)構(gòu)要素［J］.中國行政管理，2003（9）.

［12］郁建興，高翔.中國服務(wù)型政府建設(shè)的基本經(jīng)驗與未來［J］.中國行政管理，2012（8）.

［13］徐勇.國家化與地方性背景下的雙向型縣域治理改革［J］.文史博覽：理論，2009（12）.

［14］吳玉宗，張鵬.試論縣級服務(wù)型政府建設(shè)中的公民參與——以溫嶺為例［J］.行政與法，2012（11）.

［15］張立榮，李曉園.縣級政府公共服務(wù)能力結(jié)構(gòu)的理論建構(gòu)、實證檢測及政策建議——基于湖北、江西兩省的問卷調(diào)查與分析［J］.中國行政管理，2010（5）.

［16］魏紅英.公共產(chǎn)品視角下縣級政府服務(wù)能力建設(shè)路徑探析［J］.廣東社會科學(xué)，2006（2）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.18.139

D630

A

1673-0194（2016）18-0202-02

2016-08-12

湖南省研究生科研創(chuàng)新項目（CX2015B282）。