城市發展過程中土地資源管理問題研究
——以青島西岸新區為例

◎高純娟

城市發展過程中土地資源管理問題研究
——以青島西岸新區為例

◎高純娟

土地資源管理是指國家在一定的環境條件下，綜合運用行政、經濟、法律、技術方法，為提高土地利用生態、經濟、社會效益，維護在社會中占統治地位的土地所有制，調整土地關系，監督土地利用，而進行的計劃、組織、協調和控制等綜合性活動。我國國土面積廣闊，從理論上來講，擁有豐富的土地資源，但就實際情況而言，除去山地、林地、灘涂等所占比例，我國可利用和便于利用的土地資源很有限。改革開放以后我國人口增多，城市化水平不斷提高，經濟的發展和社會的進步對土地資源的需求也越來越高，因此，在城市化進程當中合理科學的管理我國的土地資源勢在必行。

青島西海岸新區是國家級開發新區，擁有良好的地緣優勢和區位優勢，具有良好的開發前景和發展潛力，因此新區的土地資源規劃和利用必須要合理、科學。本文旨在通過對青島市西海岸新區發展過程當中土地資源管理存在的問題和優勢進行分析，結合青島市西海岸新區國土資源管理的實際情況，為我國土地資源管理制度建設提供具有借鑒意義的建議和意見。

研究的背景及意義

研究的背景。青島西海岸新區，是國務院批復建設的第九個國家級新區，范圍包含青島市黃島區全域，陸地面積為2096平方公里，海域面積大約為5000平方公里，海岸線約282公里，總人口約180萬。新區位于京津冀都市圈和長江三角洲地區緊密連接的中間地帶，是絲綢之路的重要支點，具有輻射內陸、聯通南北、面向太平洋的戰略位置。新區經濟實力雄厚，形成了港口航運、石油化工、家電電子、船舶與海洋工程、汽車及零部件、機械等優勢產業集群；新區現代服務業和科研能力迅猛發展，初步形成了以信息、旅游、金融、物流等為產業支撐的現代服務業。目前，市級以上科研院所達120余家，人才總量33.78萬人，形成完整的人才生態鏈，科研實力雄厚。

研究的意義。西海岸新區的社會經濟快速發展，潛力大、發展迅猛，城鎮化水平也不斷提高，對于土地資源的需求也不斷提高，如何高效、長效、科學的利用土地資源已經成為新區不得不考慮的發展因素。因此，以西海岸新區為例來分析城鎮化過程當中土地資源管理問題具有代表性和前瞻性。

城鎮化過程當中土地資源管理存在的問題

城鄉用地的分散性，征地模式不可持續性。我國實行城鎮土地國有和農村土地集體所有這兩種土地公有制。若要進入城鎮開發領域，必須先將農村集體土地征用為國有用地，集體土地所有者得到一定的補償金。目前面臨最主要的問題是：依賴土地低成本征用的方式已不符合當前發展潮流，是經濟增長和城市建設的“負能量”。

征地成本增加是政府面臨的難題之一，中國城市化進程所需要的大部分資金，基本是靠賣地搞房地產來實現。為了發展和進步，很多城市的政府部門都依靠“土地財政”來解決基礎設施建設，“土地財政”的后果是城市惡性擴張，被動增加了基礎設施建設成本，嚴重依賴房地產業的擴張發展。但是本轄區內居民房地產的購買力有限，很多政府不得不把未來多年的土地出讓預期變成融資擔保。

城市建設和生態建設對土地資源的需求不斷擴大，供需矛盾不斷增加。部分地方政府發展迫切，在建設手續不全、審批不完善、管理部門監管不嚴謹等情況下，就急于開工，導致了建設項目造成爛尾、閑置土地等現象。由于城市經濟發展，人民生活水平提高，市民對生態環境建設水平的要求也不斷提高，所以城鎮生態環境建設也需要大量的土地資源來滿足，造成需求不斷擴大，土地矛盾也越來越尖銳。

違規招商引資。為一昧追求經濟發展指標，擅自降低招商引資條件，擅自批地，壓低土地出讓成本，非法出租土地等，造成土地違法違規開發使用；甚至有部分鄉鎮和村擅自建設小產權房，侵占大量集體土地，嚴重影響了城市土地資源管理的合理性和科學性。

地管理體制機制與政府職能轉變的新要求不適應。新常態下，要求我國政府進行職能轉變，但是由于發展和歷史的因素，政府在職能轉變過程中仍然需要時間和實踐。現階段，行政、市場、法律等多元手段運用并沒有實現合力，仍需要磨合和制度規范，行政手段往往要多于其他手段，所以在城市化過程當中，我過土地管理體制機制應當隨時代進步而進步，隨需求的多元化而多元。

青島西海岸新區發展過程中土地管理存在的問題及優勢

青島西海岸新區城鎮化過程中土地管理存在的問題

經濟發展與空間限制的矛盾。新區陸域面積2096平方公里，但適宜建設用地僅450平方公里。新區獲批以來，經濟發展迅猛，借助于良好的政策支持和優越的區位優勢，吸引了很多國內外企業前來投資，也吸引了國內外許多高校紛紛前來辦校，同時外來務工人員和求學人員不斷增加。人口和企業的增加在給新區注入活力的同時，也在城市管理和規劃上帶來了沉重的壓力，例如住房需求的擴大和公共基礎設施建設需求的擴大。

2015年，是西海岸新區經濟發展重要的一年，完成地區生產總值2595億元、同比增長12%，總量列16個國家級新區前三強、超過省內5個地級市；600多個產業項目集中簽約、開工、投產。與此同時，全區200余個房地產項目同時開發。工業用地和生活用地的增加給新區土地資源提出了更高的要求。

閑置用地過多與二次開發之間的矛盾。新區成立以來，很多國內外企業為了借助新區發展的東風相繼在新區購買和申請土地。但是由于很多企業自身發展和經濟力量的不足，導致很多土地閑置或者爛尾。據資料顯示，新區現存在200余宗閑置土地和“僵尸用地”，爛尾樓盤數量也在增加。閑置用地和“僵尸用地”的存在，阻礙了新區的經濟發展，同時也浪費了新區的土地資源，給城市規劃和城市建設造成了困難。

目前，新區并沒有建立完善的土地二次開發利用綜合機制，現有的規劃和制度在利益協調方面存在不足。現有的土地管理體制下利益分配不均，很難協調好政府、原產權人和開發商之間的利益關系。

青島西海岸新區發展過程中土地管理存在的突出優勢

“一核、兩港、五區”因地制宜發展經濟。按照青島市建設“世界海灣，藍色之都”的城市發展總目標，西海岸經濟新區將成為推動青濰日合作，形成半島藍色經濟區核心，發揮青島作為山東半島龍頭城市作用的重要區域。西海岸經濟新區發展規劃“一核、兩港、五區”的產業功能板塊 。一心即新區中心包括原膠南市區和原黃島中心城區,占地約501k㎡。功能定位為新區的行政,文化,金融中心。兩港：前灣港和董家口港。五區 ：國際經濟合作區、保稅功能拓展區、西海岸國際旅游度假區、董家口經濟區、古鎮口服務保障區。因地制宜發展經濟一直是我國保護生態環境，促進經濟發展的一個重要要求。西海岸新區能夠根據地形、地勢和生態環境情況合理科學的規劃土地用途，既有利于合理利用每一寸土地，也有利于推動經濟發展。

著力推進不動產登記工作。“不動產統一登記”是將分散在國土、房屋、農業、林業、海域等部門的不動產登記職能整合到一個部門，承擔不動產統一登記職責，通過立法規范登記行為、明確登記程序、界定查詢權限，實現不動產登記依據、登記機構、登記簿冊和信息平臺“四統一”，促使不動產登記行為更加規范。整合不動產登記職責，建立不動產統一登記制度，將改進以往的傳統模式，對于保護不動產權利人合法財產權，尤其是方便企業、方便群眾，具有重要意義。同時通過整合各類不動產登記的職責，交由國土資源部門一個部門承擔，也有利于進一步理順部門職責關系，提高政府治理效率和水平。

不動產登記于2015年3月1日正式施行，黃島區是自12月10日起正式啟動該項工作。2015年3月，黃島區房地產登記交易中心被國土部確定為“農村兩權”（全國農村宅基地和集體建設用地使用權）發證示范基地建設承擔單位，為全國推進農村兩權登記發證積累可借鑒經驗。大力推進不動產登記工作，為產權確定和土地資源管理提供了更加便利的條件，也有利于促進土地資源的合理規劃和利用。

深化土地管理改革的對策及建議

加強土地產權制度改革,完善土地產權管理制度。加快建立健全國有土地產權管理法律法規，通過制定完善的登記規則和登記辦法，將現有的產權關系理清楚，做好確權工作，有利于促進土地開發及利用，有利于加強土地監管，防止違法國家土地政策的問題發生。推進地籍調查工作，制定地籍調查和土地總登記試點的工作方案,重點分明、類別清晰、階段性的推進地籍調查和登記發證試點工作，全面核準土地的數量、分布、質量以及利用情況，并依法登記、確權，建立土地數據庫，最終，建立產權明晰、保護權益、流轉順暢的土地權管理制度。

建立土地二次開發利用機制，盤活閑置用地和僵尸用地。首先要建立科學合理的土地市場調節機制，利用好市場經濟的力量，促進土地二次開發利用。同時，要加強政府監管力度，提高政府對城市土地市場的調控能力，明確政府與農村集體的利益分成，盤活存量土地資源,優化產業結構;引入市場機制創新土地收購模式和多元化補償方式。

其次，要研究明確土地使用權的回收條件、程序和補償標準，探索制定政府對土地使用權的優先購買權，高效推進土地使用權回收；土地收購資金需求龐大,資金主要來源于銀行貸款,融資渠道單一,成本高風險大,需要完善土地整備投融資運行機制,重點規范土地整備資金撥付運作流程,有效降低經營風險。借助行政和市場的力量盤活土地存量，將閑置用地和“僵尸用地”分割消化，真正做的合理利用每一寸土地。

完善土地價格機制和土地財稅制度。完善土地價格機制是穩定土地價格、規范土地市場、避免土地價格受到外界影響的重要保證。政府應當加強對土地招、拍、掛手續的法律監督,讓土地交易公平、合理、穩定。嚴格執行目前土地出讓辦法,杜絕非法土地轉讓行為穩定土地交易價格, 維護正常市場秩序和國家集體利益。

完善土地財稅制度，避免重復征稅、繳稅有利于避免盲目開發和促進土地資源的流轉。政府要發揮行政職能和服務職能，協調好利益主體之間的關系，在土管部門成立評估機構，提供公正、透明的稅收憑證，制定更科學完善的房地產登記制度，抑制和打擊不規范評估行為，保證土地稅收體系健康發展。

健全土地資源管理法律法規，構建良好的法律環境

完善的土地管理法律法規體系是保障土地資源合理利用的重要保障。合理的法律制度是土地制度改革的前提。及時將試點的經驗有效修訂為政策、制度甚至法律，形成完整的、可實施的法規或規范性文件。將土地資源的開發利用置于嚴格的法律規定和系統監督之下,進一步鞏固土地制度改革創新成果，促進經濟社會可持續發展。

國土部部長姜大明同志在2016年全國國土資源工作會議上強調，我國要積極推進國土資源重點領域改革，認真落實“全面發力、多點突破、蹄疾步穩、縱深推進”的改革要求，重點推進不動產登記和農村土地制度改革。土地資源是經濟和社會發展的基礎，科學合理的土地資源管理制度是中國處于經濟新常態下的仍能保持快速發展的基本保障，因此本文希望通過確權登記、盤活土地、調動土地市場、完善法律法規等方面，提高我國土地資源利用和管理的水平，同時借助西海岸新區這一典例，促進我國在城市發展過程中的土地資源管理工作。

（作者單位：青島市黃島區不動產登記中心）