保障環(huán)評公眾參與的廣度和深度

保障環(huán)評公眾參與的廣度和深度

吳安心，湖北隆中律師事務所環(huán)境律師，襄陽綠家園環(huán)境法宣教公益中心負責人

保障環(huán)評公眾參與的廣度和深度

環(huán)保部正對《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2006〕28號）進行修訂，形成了《建設項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法（征求意見稿）》。征求意見稿和現(xiàn)行公參辦法相比較，對公眾參與的廣度和深度都有哪些保障性措施呢？先從一則案例說起。

2016年8月8日，湖北省恩施州環(huán)保局批復了金子壩110千伏變電站項目環(huán)評報告表。但是，緊鄰該項目選址地25米的金山公館居民卻對此毫不知情。9月21日至27日，恩施州城鄉(xiāng)規(guī)劃局對該項目選址進行現(xiàn)場公示，公示期間金山公館居民方才得知此事，提出異議。10月9日，恩施州城鄉(xiāng)規(guī)劃局依據(jù)《行政許可法》決定于2016年10月18日14：30舉行聽證會，聽取金山公館居民意見，恩施州環(huán)保局列席會議。金山公館200多名居民代表參加了聽證會，就該項目環(huán)評公眾參與不充分、評價范圍不全面發(fā)表了意見及理由依據(jù)。

2016年11月14日，恩施州城鄉(xiāng)規(guī)劃局召開專題會議，研究認為該項目法定依據(jù)不足，決定對選址方案進行再論證。待恩施市城市總規(guī)劃修改和片區(qū)控制詳細規(guī)劃編制時，在該片區(qū)內另行選址建設變電站，屆時，既要滿足城市規(guī)劃要求，又要兼顧區(qū)域發(fā)展和生活用電需求。

廣度：公眾參與不充分

現(xiàn)行公參辦法規(guī)定，建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構應當在發(fā)布信息公告、公開環(huán)境影響報告書的簡本后，采取調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求公眾意見。根據(jù)該項目環(huán)評報告表，項目選址位于金山公館南側25米，金山公館屬于評價范圍內主要環(huán)境保護目標，是征求意見對象。

該環(huán)評報告表在公眾參與方面不充分：一是沒有在金山公館張貼公示，采取問卷調查方式調查公眾意見，更談不上座談會、論證會等形式，以至于金山公館居民毫不知情，遑論發(fā)表意見；二是沒有就該環(huán)評報告表內容采取簡單、通俗、明確、易懂的形式向環(huán)評范圍內的有關居民進行解釋和說明，環(huán)評報告表是技術文件，有關居民不一定理解文件含義，應當予以解讀，在有關居民充分理解文件含義后再征求意見。

深度：評價范圍不全面

首先，金子壩110千伏變電站及架空線路無線電干擾對金山公館的影響沒有納入評價范圍。無線電干擾可能影響金山公館居民手機、家用電器等的正常使用。根據(jù)《500千伏超高壓送變電工程電磁輻射環(huán)境影響評價技術規(guī)范》，對于高壓送電線路無線電干擾因子應當納入環(huán)評。比如恩施小渡船110千伏輸變電工程、鶴峰縣油坪110千伏輸變電工程、咸豐110千伏尖山輸變電工程、來鳳110千伏黃茅坪輸變電工程等，就將無線電干擾因子納入了環(huán)評。

其次，有風天氣架空線路噪聲對金山公館的影響也沒有納入評價范圍。根據(jù)2016年10月16日恩施當?shù)孛襟w報道《金子壩變電站為何落地難？》，以及10月17日報道《金子壩變電站為什么要建在這里？翻開此處求得真相》，該變電站至恩施州文化中心輸電線路采用電纜入地敷設，其余采用架空線路。

根據(jù)該項目環(huán)評報告表，金山公館執(zhí)行《聲環(huán)境質量標準》2類標準，恩施多年平均風速2.3米/秒。而根據(jù)電力部門行業(yè)規(guī)范，送變電工程架空線路設計應當考慮風級影響。架空線路在有風天氣下，高壓線噪聲傳播距離遠，可能超過2類標準。環(huán)評報告表僅將晴好天氣納入評價范圍，沒有根據(jù)歷年氣象資料統(tǒng)計、分析不同風級的多年平均天數(shù)，將有風天氣高壓線噪聲影響納入評價范圍。

再者，該項目對金山公館所在的自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境、生活質量環(huán)境的影響也沒有納入評價范圍。

金山公館對面是恩施州文化中心，后面是森林公園。《500千伏超高壓送變電工程電磁輻射環(huán)境影響評價技術規(guī)范》規(guī)定，根據(jù)項目建設在施工期和運行期的具體情況，對自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境（包括動、植物自然保護區(qū)）、社會環(huán)境、生活質量環(huán)境（包括風景名勝和景觀等）的影響進行預評價。環(huán)評報告表沒有把項目對此四類環(huán)境的影響納入評價范圍，與評價技術規(guī)范不符。

《房地產估價規(guī)范》規(guī)定，房屋所處位置、周圍環(huán)境景觀的優(yōu)劣是房屋估價因素。因此金山公館房屋所處自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境、生活質量環(huán)境等，實則為財產權益，可通過房價予以量化，直接在房價上表現(xiàn)出來。

《全國森林經營規(guī)劃（2016-2050年）》規(guī)定，森林有生態(tài)保護調節(jié)、生態(tài)文化服務、生態(tài)系統(tǒng)支持功能，而且城市森林突出生態(tài)文化服務功能。森林公園生態(tài)服務功能和文化中心基本文化權益保障功能構成了生態(tài)文化服務功能整體，可以極大提升金山公館生活質量，并最終反映在房價上。

金子壩110千伏變電站及架空線路建設將影響文化中心、森林公園生態(tài)文化服務功能發(fā)揮，破壞生態(tài)文化服務功能整體性，導致金山公館自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境、生活環(huán)境質量下降，房屋折舊率加大，經濟價值貶損。因此應當按環(huán)評技術規(guī)范將該項目對金山公館所在自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境、生活質量環(huán)境的影響納入評價范圍。

由于本案環(huán)評批復在先，選址意見書審批在后，行政許可程序不可能倒流，金山公館居民在項目選址階段提出有關環(huán)評的意見無法得到采納時，利害關系人可以通過訴訟或者其他方式維權。

《建設項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法（征求意見稿）》只適用于應當編制環(huán)評報告書的建設項目，沒有把編制環(huán)評報告表的項目納入調整范圍。

如何強化公眾參與保障措施

那么，征求意見稿對公眾參與的廣度和深度都有哪些保障性措施呢？一是信息公開保障；二是法律責任保障。

信息公開保障，征求意見稿明確了網絡和現(xiàn)場張貼兩類必需公示載體。考慮建設項目環(huán)境影響、公眾關注程度等因素，公示還可以采取廣播、電視、報紙等方式作為補充。

金山公館居民反對在僅距小區(qū)25米的地方修建變電站，發(fā)起維權。 吳安心供圖

至于法律責任保障，征求意見稿規(guī)定，建設單位向環(huán)境保護主管部門報送環(huán)評報告書審批申請時，應當附具公參說明。未附具公參說明或公參說明不符合要求的，環(huán)境保護主管部門應不予受理；公參說明存在重大弄虛作假情形的，環(huán)境保護主管部門應當中止環(huán)評報告書審查程序，責令建設單位限期改正，處3萬元以下罰款，并將違規(guī)行為向社會公開，納入企業(yè)社會信用系統(tǒng)。

問題是，征求意見稿只適用于應當編制環(huán)評報告書的建設項目，沒有把編制環(huán)評報告表的項目納入調整范圍。誠如本案，根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，本案建設項目應當編制環(huán)評報告表，金山公館居民就項目環(huán)評發(fā)表意見的權利可能得不到充分保障。在此建議，征求意見稿不妨強化公眾參與保障措施，將編制環(huán)評報告表的建設項目納入調整范圍。

如此，本案建設單位才會在金山公館大門、電梯、物業(yè)辦公室等“便于公眾知悉的場所”張貼環(huán)評信息，充分保障金山公館居民發(fā)表意見的權利，不至于居民對該項目環(huán)評毫不知情，直到召開規(guī)劃選址聽證會上才有機會發(fā)表對項目環(huán)評的意見。

當金山公館居民提出，本案環(huán)評報告表沒有把變電站及架空線路無線電干擾，有風天氣架空線路噪聲，以及對自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境、生活質量環(huán)境的影響納入評價范圍，有可能對居民造成影響時，建設單位才開始認真對待居民意見，根據(jù)居民意見修改完善環(huán)評報告表。

公參程序保障方面，征求意見稿明確了網絡和現(xiàn)場張貼兩類必需公示載體。考慮建設項目環(huán)境影響、公眾關注程度等因素，公示還可以采取廣播、電視、報紙等方式作為補充。