律師參與環境民事公益訴訟的突圍路徑

陳召強 苗宏 魏力

律師參與環境民事公益訴訟的突圍路徑

陳召強 苗宏 魏力

除了律師協會的指導和幫扶，主動與NGO構建常態化的合作機制、搭建多方交流平臺、探索訴訟與非訴訟的整合交融等方式，都有利于律師參與環境民事公益訴訟，提高整體法律服務能力。

鑒于環境資源類案件的復雜性、專業性，律所應主動整合資源，構建與科研院所、司法機關、行政機關等相關部門的溝通與交流平臺，有效解決環境民事公益訴訟出現的新問題。

隨著環境治理參與者趨于多元化，在整合相關權益、平衡各方利益的過程中，環境司法將會起到核心保障作用，而中國律師無疑是不可或缺的重要力量。新修改的《環境保護法》《民事訴訟法》以及相關的司法解釋、規范性文件，確立了我國環境民事公益訴訟制度。由于環境公共利益的特殊性，環境民事公益訴訟制度必然遭遇諸多挑戰，律師參與環境民事公益訴訟也不例外，了解現狀找出問題、客觀分析困境成因、選擇理性的突圍路徑，對律師行業發展和整體形象的提升具有十分重要意義。

方式與渠道

依據《律師法》第25條之規定，律師業務范圍包括各類訴訟和非訴訟。單純就環境民事公益訴訟而言，律師以原告和被告代理人身份參與其中，并依據法律賦予各項權利開展工作。鑒于環境公共利益的特殊性，律師參與環境民事公益訴訟與傳統民事訴訟有所區別。傳統民事訴訟是“案件、當事人”找“律師”，而環境民事公益訴訟還普遍存在“律師”找“案件、當事人”的情況。律師參與環境民事公益訴訟需要更加“主動”的方式，有時還要扮演“偵查員”的角色，有了案件再找愿意啟動訴訟的NGO為原告。環境民事公益訴訟制度確立后，“環境NGO和律師共同找案件”、“環境NGO帶著案件找律師”、“律師帶著案件找環境NGO”三種方式并存，另作為原告方，人民檢察院啟動環境民事公益訴訟尚未出現委托律師作為原告代理人的情況，自身強大的專業技術優勢也無需再次找律師提供服務。

障礙與困境 案件復雜，律師不愿意身陷其中

構建環境民事公益訴訟制度是一個曲折的過程。每件環境民事公益訴訟背后或多或少都與地方政府有關，而且針對的往往是掌握很多社會資源的強勢主體，甚至是地方政府招商引資的重大項目，或是已成為區域內支柱產業的納稅大戶。環境資源糾紛產生后，矛盾往往比較尖銳，給參與律師帶來各方面的巨大壓力，“站得住、頂不住；頂得住、站不住”的非正常現象依然存在。當前在經濟下行的壓力下，又可能對剛剛啟動的環境民事公益訴訟帶來意想不到的挑戰。具體到個案中，主要表現在行政執法和司法各領域的消極履職，加之案件復雜、專業性強、付出與收益不成正比等諸多原因，致使律師不愿意參與其中。

武漢大學法學院副院長秦天寶蒞臨江蘇青創律師事務所指導環境民事公益訴訟，本文作者陳召強（右一）與其合影。

配套機制不完善

環境司法專門化是環境民事公益訴訟實施的重要保障。與此有關的制度及機制需要不斷創新與完善，如：立案、審判、執行中的運行機制和規范。在一元治理機制下，政府在環境治理中起到絕對的主導作用；而法院在處理重大或涉及群體性事件而引發的環境民事公益訴訟時，往往態度謹慎，反映在具體案件中首要是不立案。2015年8月，綠發會訴寧夏華御化工有限公司環境污染責任糾紛案被寧夏自治區兩級法院均裁定駁回，后經過向最高人民法院申訴，問題才等到圓滿解決。

另外，環境資源案件情況繁雜、千變萬化，涉及部門眾多，但實踐中各部門之間的配合及銜接機制尚需完善，特別是環境行政執法與刑事司法機關聯動機制亟待完善。此外，公眾參與環境保護的途徑和方式不多，環境公益對象和范圍限制過嚴。短時間內，這些將是阻礙我國環境民事公益訴訟發展的瓶頸。

地方NGO熱情不高

新《環保法》實施前，環境民事公益訴訟幾乎處于停滯狀態，實施后案件雖然驟增，但從整體的環境狀況來看，數量還是極其微小的。依據新《環保法》及兩高司法解釋，據不完全統計，國內具備環境民事公益訴訟原告主體資格的環境NGO約700余家，但至今已經提起環境民事公益訴訟的僅有10余家。經實地走訪，徐州全市已有3家具備原告主體資格的環境NGO，主要情況為：1.主管單位是環境行政管理部門，考慮各方面因素暫時不愿意參加，也無意參與；2.環境NGO已與環境行政主管部門脫鉤，但與相關系統人員比較熟悉，現主要從事環境類企業評估服務，沒有考慮過環境民事公益訴訟項目；3.純草根環境NGO,且在國內有一定影響力，主要從事環保宣傳、義務植樹等環境公益活動，沒有人組織，也沒有資金，無法參與。經調研其他省市環境NGO發現，均存在類似問題，地方環境NGO更熱衷于申請能解決自身生存問題的救助項目,同時獲取資金支持開展其他環保公益活動。

律所認識不足

環境司法體系的構建與完善是生態文明法制化的核心內容，中國律師必然扮演著重要角色，在過去的理論研究和實務探索中，均見到律師身先士卒的身影。然而，目前律師行業對環境民事公益訴訟重要性及意義普遍認識不足。未來，在環境資源案件中，律師必將是“先鋒隊員”，責無旁貸。

同時，律所并沒有充分認識環境民事公益訴訟會催生新的業務增長點，也未認識到將對律師提高整體法律服務能力起到巨大的推動作用。環保是民心所向，必然催生大量法務需求，環境民事公益訴訟是進入該領域的最好切入點。

律師律所參與環境民事公益訴訟是開展環境資源專業化服務、催生新的業務增長點的有效路徑，有利于現實環境、經濟和社會效益的有機統一。

突圍路徑 司法行政部門加強監督和扶持

對現代環境資源問題的治理，與行政權關系密切。政府是參與環境保護的重要主體，行政權在環境資源治理中起主導作用。從一定程度上講，律師參與環境民事公益訴訟情況好不好，基礎在律師，關鍵在領導。總體上講，環境民事公益訴訟不能淪為個人謀取利益的幌子、政府謀求政績的工具或吸引公眾眼球的捷徑。

律師協會加強指導和幫扶

環境司法專門化，必然催生或助推法律服務行業的專業化，而律師參與環境民事公益訴訟發展的快慢，律師協會的作用影響巨大。

以江蘇為例，2014年江蘇省律師協會成立了“環資委”，有力地助推了全省各地律師、律所參與環境公益訴訟的交流與合作；2015年《律師辦理環境與資源糾紛業務操作指引（試行）》的制定及2016年6月“環境法專題業務培訓”等一系列舉措，也起到了積極推動作用。各地律協還可以采取以下措施：1.成立或引導轄區律協成立“環資委”，并加強各地律協“環資委”橫向或縱向學習與交流；2.爭取資金支持，對環境律師、律所予以重點幫扶；3.在“環資委”委員的吸納上，去“行政化、平衡化”色彩，讓真正有專業知識和服務熱情的律師參與其中；4.搭建平臺推動律所與環境NGO、鑒定機構等機構的合作與交流；5.收集編撰環境民事公益訴訟典型案件、修訂《律師參與環境民事公益訴訟案件業務指引》等，通過各種渠道推動成果轉化及交流。

主動與NGO構建常態化合作機制

律師參與環境民事公益訴訟，與環境NGO接觸溝通并形成常態化合作關系是必不可少的基礎。根據現有法律及司法解釋，全國約有700余家機構具有提起環境民事公益訴訟的原告主體資格。但經調研，這些機構中與律師、律所建立常態化合作關系的不足26%，最活躍的環境NGO主要為中華環保聯合會、綠發會、自然之友等10余家，北京市占大多數，其他各省市多數處于觀望、未發展狀態。這就需要律師律所發揮主觀能動性，積極整合各類資源打開溝通渠道，與環境NGO特別是本地環境NGO構建常態化合作關系。例如：安徽拂曉所趙光律師主導發起成立了“安徽惠民法律援助維權中心”，非常值得同仁們借鑒學習。

搭建多方交流平臺

通過整合各方力量，在一個共同的平臺上聯合攻關，使環保理念轉化為有效的立法、執法、守法和司法的行動，從而切實有效地應對日益復雜的環境問題。環境民事公益訴訟作為新型訴訟模式，一定會面臨諸多挑戰，如何厘清基本思路、如何確定訴訟對象和損失范圍、如何構建環境司法保障機制等問題，僅靠單一力量很難實現。鑒于環境資源類案件的復雜性、專業性，律所應主動整合資源，構建與科研院所、司法機關、行政機關等相關部門的溝通與交流平臺，有效解決環境民事公益訴訟出現的新問題。

此外，環境要素是流動的、系統的、整體的，故環境污染往往是跨越多個行政區域，而污染區域內律師之間相互配合更有利于案件的辦理，在個別情況下，為緩解地方壓力可以交叉代理。不同區域之間環境污染產生案件種類各有異同，經驗可以相互借鑒。環境民事公益訴訟制度剛剛建立，本身是理論和實踐上重大進步，但絕不是理論和實踐的最好和最終狀態。現階段很多配套機制和運行程序需要不斷探索與實踐，需要相互交流合作。方式也可以是多元的，如：環境律所聯盟、座談會、論壇、沙龍等。

探索訴訟與非訴訟的整合交融

環境民事公益訴訟是一種新型訴訟模式，而環境資源問題所涉及的法律也從來都不是孤立的體系。新《環保法》頒布后，各類企業主體開始主動學習以避免環境法律風險，部分企業還開始聘請環境法律顧問。據悉，企業涉及環境法律責任高達2700多項。由此可知，律師開拓參與環境資源法律服務空間巨大。律師律所參與環境民事公益訴訟是開展環境資源專業化服務、催生新的業務增長點的有效路徑，也是律師律所“名利雙收”的捷徑。南京中慮所從企業法律風險防范領域導入、無錫金易所以建筑工程項目導入，均見成效，實現了環境、經濟、社會效益的有機統一。環境司法的持續推進，將以環境民事公益訴訟為支持點，帶來環境資源與民商、刑事、行政各專業化服務的有效整合交融，必定會大幅提高法律服務水平。

不過，眼下專業人才的缺乏是律師律所參與環境相關法務所面臨的一大挑戰。而接受新鮮事物和知識比較快的年輕律師，因生存壓力等問題主動學習的積極性也不高。這就需要律所或環境資源專業團隊帶頭人付出更多精力和財力，采取激勵機制引入專業人才，并在日后進行持續性的專業化培養。

設立專項扶持基金

資金嚴重不足是制約環境民事公益訴訟發展的主要障礙之一。同傳統民事訴訟一樣，環境民事公益訴訟勝敗風險難測，但環境NGO先期資金投入是必然要發生的，勝訴則僅收回實際支出，案件補償款或賠償款均要匯入政府設立“環境保護公益基金專項賬戶”，敗訴則所有資金投入將付之東流，少則幾萬，多則幾十萬，甚至上百萬。律師是畢竟一種職業，生存需要保障。而環境公益訴訟作為制度安排，不應純靠奉獻和捐贈，需要制度化的資金支持。鑒于此，設立“環境民事公益訴訟專項扶持基金”尤為必要，既可以為律所或NGO提供必要的經濟補貼，也可用于對作出突出貢獻的環境NGO、律師予以一定物質獎勵等。

現階段，雖然初步確立了環境民事公益訴訟制度，但社會正處在急劇的轉型時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，特別是經濟下行壓力下，律師通過參與環境民事公益訴訟方式直接參與環境治理，必然迎來巨大挑戰。這不僅僅是時間和精力的付出，有時還會面臨人身和自由的考驗。但是，隨著依法治國方針的持續推進，律師參與環境民事公益訴訟，一定會催生新的業務增長點，大幅提高環境資源法律服務能力，提升律師行業的整體社會形象。

（本文作者陳召強系江蘇青創律師事務所主任，江蘇省律協環境與資源業務委員會副主任；苗宏系江蘇省徐州市銅山區人民檢察院檢察官；魏力系江蘇省徐州市鼓樓區法律援助中心律師）