中國財稅改革的下一步

李葵

性情直率、被稱為 “市場派”的新中國第11任財政部長樓繼偉卸任；為人低調、在財稅系統工作長達29年的“老財稅人”肖捷接棒第12任財政部長。

這是2016年11月7日新華社播發的消息：第十二屆全國人民代表大會常務委員會決定，免去樓繼偉的財政部部長職務，任命肖捷為財政部部長。這一消息迅速引起廣泛關注，有關兩人履歷和中國財稅政策及體制改革的討論，隨即成為許多媒體的報道和評論重點之一。

2016年66歲的樓繼偉，人生閱歷可謂豐富。

他18歲到南海艦隊當兵，退役后被分配到北京首鋼總控室、北京自動化研究所工作，當工人五年。1977年恢復高考，樓繼偉考入清華大學計算機系，隨后在中國社會科學院研究生院深造。此前他曾歷任上海市經濟體制改革辦公室副主任、國家體改委宏觀調控體制司司長、貴州省副省長，在財政部副部長任上九年。隨后，樓繼偉擔任國務院副秘書長、中國投資有限責任公司董事長， 2013年3月起擔任財政部部長、黨組書記。按照正部級65歲退休的年限規定，樓繼偉在2015年12月即到退休年紀，但他繼續擔任財長至2016年11月，延期近一年，算是正部級人事安排上的一個特例。

2016年59歲的肖捷，1982年畢業于中國人民大學財政系財政金融專業，25歲進入財政部，此后23年一直在財政部工作，歷任綜合司司長、國庫司司長，2001年9月成為當時財政部最年輕的副部長。2005年，肖捷 “空降地方”，任湖南省省委常委、副省長。2007年肖捷回京，出任國家稅務總局黨組書記、局長。2013年3月起任國務院副秘書長。從其履歷表看，肖捷在財稅系統工作長達29年，業界稱其為“老財稅人”。和樓繼偉一樣，中國歷次重大的財稅改革措施，肖捷都參與其中。

樓繼偉任財長三年，熟悉他的業界人士稱其“言談直率、個性鮮明”。其公開場合的發言有時會引起較高關注或爭論。

2016年3月在中國發展高層論壇上，針對穆迪公司對中國主權債評級下調，他回應：“我們并不是特別在意那個評級”；4月，作為清華校友和該校兼職教授參加清華經管學院的一個論壇時，樓繼偉指出：如果中國下大力氣進行結構改革和調整，中期增長有可能達到6.5%～7%。同時中國也面臨另一種前景，即“今后的五年十年，滑入中等收入陷阱的可能性非常大，我甚至覺得是五五開”，這一表述亦在互聯網上引發爭議。他還在2016年第一期《求是》雜志上撰文：《中國經濟最大潛力在于改革》，提出要“研究實行職工醫保退休人員繳費政策”，又一次引起輿論熱評。

2013至今這三年，也正是中國經濟社會步入雙轉型的關鍵期，中國的財政收入增長從兩位數滑減至一位數，而步入福利社會的中國所需的醫療、養老、民生工程等各項支出則從一位數增長攀升為兩位數增長，收支矛盾尖銳；在經濟下滑和稅收縮減的夾擊下，積極財政政策被呼喚前臺，在逼仄的空間下轉寰騰挪。

與此同時，堪稱自1994年稅改之后的新一輪財稅改革大幕開啟，財稅改革被賦予國家治理的基礎和支柱，成為中國新一輪改革啟動的核心之重，亦是民眾期盼改革突圍的突破口。這三年間，在國務院部署下，財政部推進了PPP、地方政府債券、營改增、資源稅改革、環境稅立法等多項改革。

財政部財科院副院長白景明告訴筆者，本輪財稅改革有兩個突出特點：一是全面推進。預算、稅制和財政體制同時展開。以往財稅改革主要圍繞一二個方面進行，比如1994年的財稅改革是財政體制和稅制兩方面推進。2001～2007年的財稅改革，重點是構建符合公共財政特征的預算制度。二是本輪改革站在新的歷史起點上，接續過去已經完成的財稅改革向深水區挺進。

財稅改革這三年

2013年3月，樓繼偉重回他熟悉的北京三里河財政部大樓。七個月后，黨的十八屆三中全會召開，其中針對全面深化財稅體制改革，勾畫出了新的藍圖。隨即他以財政部長身份參加全國財政工作會議，在會上發言稱：未來七年，要實現全會確定的財稅改革目標，時間緊、任務重，須頂層設計和“摸著石頭過河”相結合，從預算管理制度、稅收制度以及財政體制等方面深化改革。

2013年他上任伊始，地方試點發債，小微企業減稅，營改增試點擴圍等諸項改革漸次推開。2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，確定了新一輪財稅體制改革。這一年，被視為中國新一輪全面深化改革“突破口”和“重頭戲”的財稅改革正式啟動，這一年也被稱為“新一輪財稅改革元年”。

作為財稅改革中稅制改革的第一步，“營改增”2013年8月在全國試行，計劃2015年結束。由于財政收入壓力過大，2014年中國營改增已減稅1918億元，減稅效果明顯，因此“營改增”進度緩慢。2015年3月6日，財政部部長樓繼偉在全國“兩會”答記者問時坦言，“營改增是最傷腦筋的一個問題”。

輿論對此也充滿爭議：一方面認為，財政收支緊張，“營改增”步子可以慢點；另一方面的觀點認為，“營改增”不僅事關財稅體制改革的整體戰術，而且在中國經濟穩增長、調結構的關鍵時期，通過減負可為經濟釋放新動力，此時正是全面推開營改增特殊的時間窗。2015年底，按原計劃應該完成的“營改增”改革并未實現。國務院為此發出“速決令”，明確自2016年5月1日起，全面推開營改增試點，將建筑業、房地產業、金融業、生活服務業等全部納入試點范圍，將最后的“堡壘”攻破。

為此，財政部在國務院立下“軍令狀”，2016年5月初，財政部力促最大的稅制改革—“營改增”全面推行。此后，“營改增”步伐明顯加快。這項目前中國最大的稅制改革完成了歷史性的一步，營業稅也告別了歷史。

業界同時關注的是，在經濟下行壓力加大之時，“營改增”加大了地方財政的缺口，因此，如何加強地方債務防控，是財政部必須應對的另外一個挑戰。財政部采取“開前門、堵后門”之策，一方面，清查地方債務，將隱患重重的地方隱形債務公開化。

為防止地方利用各種方式變相發債，財政部力推規范PPP項目。防治隱形負債膨脹。另一方面財政部開閘地方政府自行發債，并明確了萬億地方政府債務置換的細節。對于輿論關注的地方債務風險問題，樓繼偉說，關鍵在于規范債務管理。2015年全國人大核準了地方債務余額16萬億，其中15.4萬億是2014年底以前的地方債務存量。

在業內人士看來，近年來中國在預算管理改革方面做了三件大事：一是建立了規范的地方政府債務管理制度。明確了地方政府可以舉債和怎么舉債，實行了自發自還、公開透明的債務發行機制；二是建立了過往沒有改革的政府預算公開制度。2014年新修改的《預算法》明確要求四本預算全部公開，同時規定了預算公開的時限、內容和法律責任。這意味著預算公開步入法治化軌道。也是中國政治制度改革和行政管理改革的推進；三是在公務支出管理上進行了深度改革。根據八項規定精神，建立了新的公務支出管理制度，出臺了會議費、因公臨時出國費、公車運營和維護費、培訓費、接待費、差旅費等等管理辦法。同時，快刀斬亂麻推出了公車改革、辦公用房改革。

目前，這些改革目前都已落地。2015年，新《預算法》實施，有利于建立更加公開透明的預算制度。

社會普遍關注的“個稅起征點是否還會上調”的問題，在過去三年里也被涉及。據悉，新的個稅改革方案已提交國務院，今年也將把綜合與分類相結合的個人所得稅法草案提交全國人大審議。

樓繼偉曾表示：推進個稅改革很復雜，首先稅政比較復雜，執行也很復雜，需要健全個人收入和財產的信息系統，需要相應地修改相關法律。對于社會關注的扣除標準問題，他透露總的方向是把11個分項綜合起來再分類扣除，而不是簡單按統一標準做工薪項下的扣除，需要研究的內容很多。下一步將根據條件分步實施，先做一些比較簡單部分，隨著信息系統、征管條件和大家習慣的建立逐漸完善改革。

是否形成公平透明高效的財稅制度，直接決定著一國治理能力和治理體系現代化的水平高低。在此大背景下，財政事權劃分改革，成為新一輪財稅改革中攻克難度最大的“堡壘”。這項改革直接關系中央職能部門的核心權力，關系央地事權財權的再厘清。今年8月，財政事權與支出責任改革的“施工圖”已經公布，國務院印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，中央與地方事權劃分問題邁出了決定性的第一步，在未來四年多的時間內，這場改革有望精準聚焦，將國家治理的現代化水平向前大大地推進一步。

樓繼偉2012年曾給相關媒體撰文時表示，如果經濟和社會管理制度不激勵相容、不協調，政治改革將激化矛盾。財政一半是“財”，另一半就是“政”。經過30年的財稅體制改革，我們有了很好的基礎，如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及到“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的。我們已經步入深水區，果敢而又慎重、堅定而又持續地推進財政改革，在管理國家的方式上采用現代國家的做法，將為更深層次的改革打下基礎。

這三年，中國財政收支矛盾尖銳，支出剛性增長與收入縮減讓積極財政政策帶來的騰挪空間有限。一邊是“錢袋子”吃緊，另一邊民生需求保障亟待到位。為應對經濟下行壓力，積極財政政策采取從增發赤字和減稅雙邊發力。在進行財稅改革的同時，把宏觀調控因素考慮進來，把反周期政策調控和制度變革結合起來，正是這三年來高層財稅改革的主要思路。

把積極的財政政策與改革融在一起，會放大政策和改革的效應。 2013年至今，中國的財政赤字逐年攀升，財政赤字率從2014年的2.1%提升至2015年的2.3%，2016年達到3%。樓繼偉說，擴大赤字，就是政府“加杠桿”，從而支持全社會通過去產能、去庫存、去杠桿等“降杠桿”。

總體來看，多數意見認為，中國要建立現代財稅制度，仍有諸多未竟的改革。樓繼偉也曾在今年3月份的全國“兩會”記者會上表示，當前財稅體制改革的部分進度確實比原計劃“慢了一些”，“我們非常努力，但有些沒有達到。”

財稅改革下一步

按照規劃，從2016年到2020年，中國要建立起比較完善的現代財政制度。在專家學者看來，為此中國還面臨三大任務：新預算法的落實；六大稅種的立法和修法，還有稅制改革；中央和地方之間關系的立法和具體落實 。樓繼偉卸任，留給肖捷的時間并不多。

當前，中國財稅改革已經進入深水區，諸多開題啟幕德改革需要具體落實和細化。而各種利益有“切膚之痛”的改革，諸如個人所得稅改革、房產稅改革等，仍有待落地。

更值得關注的是，積極財政政策實施的轉寰余地相比過去更為窄小。過去兩年中國央行六次降息、五次降準，但貨幣傳導機制受阻，部分流動性在金融體系內空轉，貨幣寬松所釋放的流動性并未充分帶動實體經濟回升。

由此，托底中國經濟保持增長的相當一部分重擔，就需要壓在“積極財政政策”的身上。一些專家甚至主張，未來中國政策性的穩增長，需要更為積極的財政政策“踩油門”，專家們因此預計，2017年中國繼續實施已經八年的積極財政政策應當是大概率。而在目前財政吃緊的狀態下，積極財政政策落地的切點是什么？收支如何騰挪？財政赤字要不要繼續擴大？一系列挑戰和難題，有待肖捷上任后去面對。

更棘手的是，業界熱議的債務風險。防范區域性債務風險坍塌引爆全局的工作成為當務之急。財政部數據顯示，截至2015年末，地方政府債務率為89.2%，低于國際通行的警戒標準。但是隱性負債，局部地區償債能力趨弱、個別地區風險超警戒線等問題令業界擔憂。

對民眾關注的房地產稅，有產者畏之，無產者盼之，課多少，怎么征？如何拿捏？按明理征收房產稅在一定程度上能夠抑制房地產投機，并倒逼存量房流入市場，改變市場供需，但目前阻力頗大。目前房地產稅全國鋪開正在過立法這一關。

各界一直熱議的個人所得稅改革，也是一大難題：從哪個收入階層拿稅、拿多少？是增加納稅人，還是減少納稅人？目前來看，中國個稅除了存在免征額過低、一些重要支出未做扣除等系列不足外，同時還存在明顯的設計缺陷，導致了工薪階層貢獻了個稅總額的70%，工薪階層實際上成為了稅收負擔最重的群體。

央地關系，財政體制和稅制改革等仍有諸多待完善的空間。比如，預算管理制度如何進一步構建公開透明、規范的預算管理制度，需要繼續細化；在稅收制度方面，規劃一個有利于社會公平的稅制環境，也有許多工作等待開展；進一步理順事權和支出責任方面，目前只是確定了一個文件，怎么落實文件仍然有不少工作要做。

同時，根據十八大要求，中國將逐步提高直接稅比重，穩定宏觀稅負，也意味著要降低間接稅的比重。多位受訪者媒體表示，在整個稅制結構改革中如何降低間接稅比重，提高直接稅的比重，這方面還有很多文章可以做。

樓繼偉卸任財政部長，肖捷接棒，中國財稅改革進入新階段，挑戰之多、壓力之大，尚需上下共識、協力推進。