財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革研究

張科峰

(榮成市財(cái)政局，山東 威海 264300)

0 引言

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度關(guān)系到中央與地方政府的關(guān)系，關(guān)系到地方政府與政府內(nèi)部的關(guān)系，是處理政府之間的利益和沖突的重要方式。隨著我國(guó)步入新時(shí)代，面臨的是新的政治和經(jīng)濟(jì)的情況，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也應(yīng)該得到相應(yīng)的改革。在當(dāng)前情勢(shì)下進(jìn)行財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度應(yīng)始終遵守以堅(jiān)持分稅改革、填補(bǔ)政府財(cái)力缺口、重視公共服務(wù)均等、堅(jiān)持宏觀調(diào)控及提升財(cái)政資金的利用率等四個(gè)方面。

1 我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的情況

1.1 我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

目前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要分為一般性轉(zhuǎn)移支付和轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付在2002年出臺(tái)了專門(mén)的管理辦法，明確指出其中的內(nèi)容、目標(biāo)和原則，并建立的地方(以中西部地區(qū)為主)一般性轉(zhuǎn)移性支付的具體公式。為地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付建立了有效的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

在2000年中央就頒布了《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》，加強(qiáng)了對(duì)專項(xiàng)撥款目的性和實(shí)施過(guò)程的控制。在專項(xiàng)撥的分配使用中，能夠合理的使用“基數(shù)法”、“因素法”，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的結(jié)合，以逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化管理。

1.2 我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的問(wèn)題

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的已經(jīng)具備一定的規(guī)范性和科學(xué)性。但仍然存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

(1)中央與地方政府的事權(quán)界線劃分不清。雖然在第十一屆人大會(huì)議中將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付列入人大的立法項(xiàng)目，但并沒(méi)有就中央和地方政府的事權(quán)進(jìn)行明確的劃分，進(jìn)而導(dǎo)致該制度無(wú)法得到進(jìn)一步的研究探討。

(2)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不科學(xué)。有研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于合理支付的范圍界定不清，一般性的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，只占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的11%，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占到60%左右，造成整個(gè)支付結(jié)構(gòu)的不合理。

(3)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)規(guī)劃不足。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度涉及到我國(guó)中央政府和地方政府，所以對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是采取多方共同管理的方式，沒(méi)有建立專門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的管理。例如農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移工資支付等項(xiàng)目沒(méi)有及時(shí)劃分系統(tǒng)的內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效、規(guī)范的管理，在很大程度上影響了轉(zhuǎn)移支付的均等化和宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。同時(shí)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目的不明確，多種轉(zhuǎn)移支付方式共同存在，進(jìn)一步加大了轉(zhuǎn)移支付的不確定因素，影響了整個(gè)支付的作用發(fā)揮。

(4)部分專項(xiàng)補(bǔ)助仍存在問(wèn)題。前文說(shuō)到，專項(xiàng)撥款的轉(zhuǎn)移支付的份額較大，占據(jù)了整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的總體。而且由于資金的投入比較分散，分配制度的不完善，降低了資金的利用率。

(5)轉(zhuǎn)移支付分配方式存在不足。在當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付分配制度中，人為因素的占比較多，缺乏必要的客觀性和科學(xué)性。按照目前我國(guó)平均有效稅率計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)，很難從中分析出稅源的結(jié)構(gòu)差異。為了保證支出在合理的范圍內(nèi)，因此許多在實(shí)際發(fā)生的支出款項(xiàng)并沒(méi)有如實(shí)的納入，如此也就沒(méi)有辦法體現(xiàn)區(qū)別對(duì)待的原則。

(6)缺乏應(yīng)有的監(jiān)督體制。我國(guó)憲法目前并沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)移支付制定相關(guān)的規(guī)定，關(guān)于我國(guó)的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度也并沒(méi)有專門(mén)的法律進(jìn)行管理，自然也就無(wú)法設(shè)計(jì)專門(mén)的監(jiān)督體系。如此自然會(huì)導(dǎo)致支付分配不均、隨意性較大的問(wèn)題。

2 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的利益沖突

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中的利益主要集中在中央與地方，地方與地方之間。這也可以看成是整體與局部的利益沖突，中央代表著整體，地方代表著的局部。從宏觀的角度來(lái)看，這二者之間的利益是統(tǒng)一的，都是為了更好的提升人民的生活水平，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但從具體角度來(lái)看，二者的利益又是沖突的。地方政府代表的是該區(qū)域的利益，是有能力在爭(zhēng)取獨(dú)立的財(cái)政管理權(quán)、事權(quán)，已經(jīng)具備了一個(gè)獨(dú)立的利益體應(yīng)有的特征。不同地方政府為了為本區(qū)域爭(zhēng)取到最大利益，必然會(huì)產(chǎn)生利益沖突。如此必然會(huì)影響到中央政府的宏觀調(diào)控，加劇地方保護(hù)主義。

在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中，中央政府始終是處于統(tǒng)籌管理的位置，需要通過(guò)合理的轉(zhuǎn)移支付提升落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)是有限的，不可能持續(xù)地投入到比較落后地區(qū)的發(fā)展建設(shè)中。有時(shí)中央政府制定的一些政策可能會(huì)危及到落后地區(qū)的利益，就很容易形成與中央的利益沖突。中央對(duì)于落后地區(qū)的長(zhǎng)期支助會(huì)引起富裕地區(qū)的不滿，一旦沒(méi)有進(jìn)行合理的分配，很容易出現(xiàn)對(duì)抗的情緒。如此，就會(huì)造成中央與富裕地方，落后地方與富裕地方之間的利益沖突。

3 關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的設(shè)計(jì)內(nèi)容

3.1 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標(biāo)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標(biāo)主要有兩個(gè)，一是實(shí)現(xiàn)均等化，二是保證宏觀調(diào)控。實(shí)現(xiàn)均等化是逐步消除我國(guó)貧富差距的重要措施。但需要注意的是，均等化是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。絕對(duì)的均等化是不存在的。在以實(shí)現(xiàn)均等化這一大目標(biāo)的基礎(chǔ)上，可以制定三個(gè)小目標(biāo)：一是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，即無(wú)論哪個(gè)地區(qū)的中國(guó)公民都能夠享受到當(dāng)?shù)氐淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)的公共。二是實(shí)現(xiàn)中等水平的均等化，即我國(guó)公民能夠在任何城市或地區(qū)享受到中等城市或中等水平的公共服務(wù)。三是結(jié)果均等化。通過(guò)公民得到的公共服務(wù)結(jié)果來(lái)衡量，力求保證每位公民所獲得的公共服務(wù)結(jié)果均等化。這三個(gè)目標(biāo)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平不斷提升逐步實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

宏觀調(diào)控是我國(guó)中央政府管理地方的一個(gè)重要手段，是保證國(guó)家整體發(fā)展方向的重要措施。我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府的掌控及管理是非常必要的。有效的宏觀調(diào)控能有效實(shí)現(xiàn)我國(guó)關(guān)于財(cái)政方面的計(jì)劃目標(biāo)，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)家的進(jìn)步、發(fā)展和安定，促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度更加合理化、規(guī)范化，進(jìn)而加強(qiáng)地方與中央的利益統(tǒng)一。

3.2 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)構(gòu)想

關(guān)于我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)構(gòu)想可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：(1)加強(qiáng)以分稅制為基礎(chǔ)進(jìn)行的改革。分稅制是我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要內(nèi)容，對(duì)劃分中央和地方的財(cái)權(quán)，保證各級(jí)政府具備足夠的財(cái)政能力具有不可替代的作用。因此，必須加強(qiáng)分稅制度的基礎(chǔ)性，并以此進(jìn)行深化改革，科學(xué)并明確地劃分中央和地方政府的事權(quán)責(zé)任；調(diào)整中央和地方收入的比例分配，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)財(cái)政體制的優(yōu)化、完善。(2)構(gòu)建完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律。以法律的形式規(guī)定中央、地方政府對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的行為，做到轉(zhuǎn)移支付資金的使用過(guò)程公開(kāi)化，保證轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果。并同時(shí)建立專門(mén)的監(jiān)督部門(mén)，其監(jiān)督執(zhí)行情況由人民代表大會(huì)管理。(3)建立合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，取消稅收返還，重視提升一般性轉(zhuǎn)移支付的占比和科學(xué)性。

4 結(jié)論

我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革必須依循當(dāng)前我國(guó)國(guó)情的發(fā)展，針對(duì)歷來(lái)制度中所存在的問(wèn)題。中央政府應(yīng)始終重視發(fā)揮并保證宏觀調(diào)控的效用，通過(guò)建立系統(tǒng)的法律體系，合理分配對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用，實(shí)現(xiàn)均等化。盡可能緩解地方與中央、地方與地方之間的矛盾。

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