官員問責制思考

許 婷

(中共重慶市墊江縣委黨校，重慶 408399)

官員問責制是現代政治制度的一個重要組成部分，是建設責任政府的本質要求，是推進依法治國的重要保證。我國要加速社會主義現代化建設的步伐，發展社會主義市場經濟，建設法治國家，推進民主政治建設，就必須首先建立一個勇于負責、敢于負責的政府體制機制。

1 官員問責制的內涵

1.1 定義

按照《現代漢語詞典》的解釋，責任的基本涵義是“(1)份內應做的事；(2)沒有做好份內應做的事，因而應當承擔的過失”。因此區別于責任追究僅僅是一種事后懲戒，“問責”包括權力運行的監督與責任追究，“問責制”是一種在事前預防、事中控制與監督、事后懲罰都發揮作用的制度安排。官員問責制是指以政府官員為特定問責對象的問責制度。官員問責制的根本目的在于通過外部的約束和控制讓政府官員對其行動負責從而使公共職責得到忠實履行、公共權力的使用符合公眾期望。

1.2 內容

一是官員問責的主體，指實施官員問責的組織或個人。問責主體分為同體問責與異體問責兩類，同體問責是指同一系統內部的上問下責，主要是政治系統的內部問責；異體問責是指同一系統之外的問責，主要是企業、新聞媒體、社會組織、社會公眾參與的問責。二是官員問責的客體，指實施官員問責的對象，主要是行使公共權力的組織或個人。三是官員問責的范圍，指對什么事或行為實施問責，本文認為官員的職責范圍即為問責范圍。四是官員問責的程序，指實施問責的機制、步驟與過程。五是官員問責的責任體系，指問責官員應承擔哪些責任，包括政治責任、行政責任、法律責任、道德責任。六是官員問責的后果，指責任追究采取的形式，包括公開道歉、書面檢查、通報批評、公開譴責、誡勉、引咎辭職、責令辭職、免職、撤職、給予行政處分、承擔法律責任等。

2 官員問責制的現狀及存在的問題

2.1 我國官員問責制的歷史進程

2.1.1 起步階段(1978—2003年)

這一時期是官員問責制的重建與強化階段。1978年憲法指出重新肯定了國家機構的責任范圍、國家權力機關的監督與問責主體資格、公民的選舉權與被選舉權。2001年4月國務院又公布實施了《關于特大安全事故行政責任追究的規定》。

2.1.2 發展階段(2003—2008年)

繼2003年“非典”之后，我國加快了官員問責制的實施步伐，頒布了《突發公共衛生事件應急條例》。2004年2月頒布了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》。2004年4月中央批準了《黨政領導干部辭職暫行規定》，對官員的引咎辭職進行了明確規定。

2.1.3 全面推進階段(2008年至今)

2008年9月“官員問責風暴”有19名官員先后免職。此后我國加快了官員問責的制度化進程。2009年5月中央頒布了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》。2010年3月中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(暫行)》。十八大以來以習近平總書記為中心的黨中央堅持黨要管黨、從嚴治黨，強化黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，強化反腐敗體制機制創新和制度保障，堅持不懈糾正“四風”突出問題，加大懲治和預防腐敗力度，著力形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制。我國官員問責制正在走向制度化、常規化、法治化的軌道。

2.2 我國官員問責制的發展趨勢

2.2.1 官員問責制的制度化

“三鹿事件”以前，責任追究主要根據上級領導的意圖和意見開展，受限于政治“人情”、“裙帶關系”，責任追究范圍有限、力度不足、效果欠佳。如今一系列的法律法規將問責主體、客體、是由、范圍、責任體系、程序、后果做了明確規定，官員問責制正走向制度問責和常態問責。

2.2.2 官員問責制的縱深

問責范圍的廣度、深度都有大幅提高：問責對象囊括公、檢、法、軍委、政府機關、國企所有官員，問責不停留在表面，不僅打“小蒼蠅”，也不懼怕“打老虎”。

2.2.3 異體問責的力量日漸壯大

官員問責受重視以后，國家重視問責渠道建設，如中組部設置有12380舉報網，中紀委設置有12388舉報網，中央各主要部室都設有舉報電話或舉報網站專門受理官員問責。信息時代新聞媒體、社會公眾能便捷地使用大眾傳播媒介和通信技術監督官員的公共權力使用情況。

2.3 我國官員問責制存在的問題

2.3.1 官員問責的法律依據缺陷

一方面我國的官員問責并沒有專門的法律制度依據，目前官員問責的主要法律依據是《中華人民共和國公務員法》第八十二條，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》以及《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》。只有《公務員法》屬于真正意義上的法律，其他兩種規范文件只能算是執政黨的內部紀律規范。另一方面地方政府系統法律法規的運用上不統一，近年來各地相繼出臺了一系列規范性文件都是對上述三種規范性文件的運用或地方化的補充說明，之間并不統一。

2.3.2 異體問責不健全

目前政府系統內部的同體問責有著明確的問責規定。但是異體問責還停留在名義的層面，異體問責還主要是個體行為，問責渠道仍然不健全，異體問責的主體資格、范圍、是由、渠道、程序都沒有明確下來。

2.3.3 責任范圍不明確

層級之間、部門之間官員的責任規定不明確，這源于一是政府系統存在職能交叉，雖然大部制自2008年推行以來成效顯著，但是中央政府、省市一級能嚴格實行大部制，而鄉鎮一級大部制尚未理順，造成上面千條線、下面一根針的局面；二是嚴格的職位分類體系遠未建立，一定的職級與品階對應一定的職責范圍。

2.3.4 責任評估乏力

一是缺乏詳盡的評估標準，目前責任評估標準彈性較大，只是一些標準化的評估準則，缺少針對于部門業績特征的標準。二是評估機制乏力，評估成為自己人監督自己人，浮于形式。三是績效評估乏力，部分官員對績效評估認識不清，績效獎懲落實不足。

2.4 官員問責制存在問題的原因分析

2.4.1 認識誤區

兩千多年的封建專制歷史造就了根深蒂固的“官本位”思想，以為當官能光宗耀祖、發財致富，為此長期以來普通百姓將“官”與“民”對立起來，對官員抱有敬畏心理。官員因此看重權力得失，關注上級指示，維持政治穩定。這種認識誤區忽視了權力的公共性，官員系一種職業。這種認識誤區造成官員求穩無為的心態，官員儼然成為官僚，追逐個人權力得失，等待、揣摩上級意圖，下級官吏成為上級官員的人身依附。這種認識誤區給官員問責帶來了重重阻礙：官員問責受制于“人情”，官員容易掩飾錯誤直至釀成大禍才予以應對，責任追究淺嘗輒止，停留于事件當事人并不深挖事件的根本原因與關鍵責任人。

2.4.2 監督效力不足

一是控制時點不合理。以往的問責只是針對重大的災難事件中的嚴重失職或過失行為，是一種善后處理，無法主動避免災難發生。這種消極的問責使得權力難以得到約束。二是監督機制的作用沒用充分發揮。問責中人大的地位被弱化，其質詢權沒有得到充分行使。而民主黨派監督、輿論監督與民意質詢等多徒有虛名，而很少付諸行動。另外監察、審計機關的專門監督沒有受到重視。

2.4.3 問責文化欠缺

一是社會公眾不善于問責，普通百姓遇到責難首先歸結于政府施政不當，其實他們大可以向人大求助。二是社會公眾被動問責，責難官員往往是茶余飯后的閑聊，事不關己地評論，真正讓他們檢舉、控告、投訴，他們又退縮不前。三是新聞媒體被動問責，雖然能揭發官員的不履責現象，但是不愿主動進入問責程序。

3 完善官員問責制的對策建議

3.1 完善問責制度

3.1.1 深化同體問責與強化異體問責并行

深化同體問責可以從明晰職位分類體系，理順層級之間、部門之間職責著手，防止因職能交叉、職責不清引發問責難的現象。強化異體問責可以從改善異體問責形式、渠道入手，重視人民代表大會的問責作用，使其成為問責的主渠道；增多問責渠道。

3.1.2 合理確定問責要素

問責對象應該是所有具有公共權力的部門及官員，而且其責權必須對等。問責標準要滿足具體、剛性原則，問責標準要能反映責任范圍，能體現問責的強硬程度，具體到使用公共權力的內容。問責程序要民主高效，公開透明，保證問責主體知悉。

3.2 營造問責文化

3.2.1 樹立問責意識

政府、社會公眾、新聞媒體、社會組織、企業等各問責主體要樹立問責意識。具體來講政府及其官員要謹記“責任”二字，嚴格履職，約束行為，違反責任要求要追究后果，建立責任政府。其他問責主體要謹記“問責”二字，對政府及其官員的不當行為要敢于檢舉、控告、申訴。

3.2.2 樹立官員的責任意識

一是正確看待“公共權力”，“公共權力”不是官員的私人權力，官員要懂得公共權力屬于人民，政府及官員是人民行使公共權力的代理人。二是樹立“民本位”思想，以民為本，以民眾的需要和利益為職責目標；祛除“官本位”思想，敬畏人民而不是敬畏權力。樹立官員的“責任”意識，最終促使官員將“責任”二字內化于心，外顯于行。

3.2.3 加強政治倫理和道德教育

政治倫理研究政治價值及其評判。加強政治倫理和道德教育，建設官員問責制的倫理基礎，培育官員正確的價值觀以此指導行為實踐，促使官員科學執政、民主執政。

3.3 優化問責環境

3.3.1 普及法律意識

各問責主體要知法、懂法、用法，才能明晰政府及官員的行為是否合法。為此關于官員問責的法律法規要在運用大眾傳播媒介在社會各界廣泛傳播，并進行詳細解讀，促使官員尊法守法，民眾知法用法。

3.3.2 推進政務透明

政府行為要公開透明，讓社會各界知悉政府行為。目前除鄉鎮政府尚未實現電子政務以外，其他各級政府以廣泛運用電子政務系統。在“互聯網+政務”的推進下，透明政府將進入實質階段，民眾可以完全掌握政府運行信息。

[1] 黑色九月19名高官被免職2008成“行政問責年”[EB/OL].網易.http：//news.163.com/08/0924/09/4MJKHK9H0001124J.html.2008-09-24/2016-05-20.