統籌城鄉背景下實施生態移民的經濟效益評估
——以成都市龍泉驛區實踐為例

牛忠江

（中共成都市龍泉驛區委組織部 成都市龍泉驛區山泉鎮人民政府，成都 610100）

統籌城鄉背景下實施生態移民的經濟效益評估
——以成都市龍泉驛區實踐為例

牛忠江

（中共成都市龍泉驛區委組織部 成都市龍泉驛區山泉鎮人民政府，成都 610100）

統籌城鄉是經濟社會發展的趨勢，如何探索出一條以人為本、可持續發展的新型城鎮化是西部地區特別是生態脆弱地區面臨的難題。在統籌城鄉背景下，成都市龍泉驛區積極引進市場力量，探索實施生態移民，破解困擾山區“九大難”問題，為“三農”問題樹立了可資借鑒的地方樣本，取得了較好的經濟、社會和生態效益，參與主體從中不僅生產生活條件得到根本改變，還實現了資產增值、人力資本提升，走上了可持續發展的富民、惠民、安民之路。

統籌城鄉；生態移民；三農問題；經濟效益

1　統籌城鄉背景下實施生態移民的基本概況

1.1生態移民的概念界定

“生態移民”的概念最早是由美國科學家考爾斯提出的，是指原居住在自然保護區、生態脆弱區、生態環境嚴重破壞地區以及自然環境條件惡劣、難以為人類提供基本的生存及生產條件的地區的人口，選擇離開以前的住地，搬遷到別的地方重新建立起新家園的人口遷移活動。龍泉驛區生態移民是統籌城鄉發展國家戰略在地方的具體實踐，是徹底化解“三農”問題的有效途徑。本文所指的生態移民是指立足于原有資源條件的局限，充分發揮群眾主體作用、市場決定性作用和政府引導作用，按照新型城鎮化要求將貧困艱苦地區的人口，集中移居到可持續發展的地區，移民從身份到生產生活方式實現徹底轉變，進而達到保護和恢復生態環境、促進經濟發展的實踐活動。

1.2生態移民實施的背景與政策依據

1.2.1生態移民實施背景

2007年，成都市獲批為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。國家要求成都市“全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的體制和機制”，為全國提供可資借鑒的有益經驗。根據統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，成都制訂的《成都市統籌城鄉配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《方案》）于2009年通過了國務院的審批。該《方案》提出了“積極探索耕地保護和土地節約集約利用的新機制；探索農民向城鎮轉移的辦法和途徑”的要求。

成都市部分地區為“5.12”汶川大地震波及的重災區，為盡快實現地震災區的恢復重建，國土資發《國土資源部關于實行保障災后恢復重建特殊支持政策的通知》（［2008］119號文件）明確了“多途徑保障建設用地計劃指標，滿足災后重建用地需求；實施特殊供地政策，降低成本、加快速度支持災區恢復和重建；加大耕地保護和土地整理復墾的支持力度，為災區恢復生產生活創造條件”。

龍泉驛區抓住這一政策機遇，申報了一批城鄉建設用地增減掛鉤項目并于2010年年底獲得了省國土資源廳的批準，山泉鎮的大佛村紅花村項目、茶店鎮的勝利村、前鋒村項目和萬興鄉的梨園村項目等就是其中一部分。目前，龍泉驛區已經順利完成茶店鎮勝利村、石經村照壁村；黃土鎮洪安村、同安街道麗陽項目，近20000人已順利下山安居興業，多個生態移民項目穩妥推進。

1.2.2生態移民實施政策依據

生態移民項目遵循“為民、自愿、實效”原則，堅持農民主體、政府引導、兩委參與、市場運作，不同于征地拆遷項目的整體性，參不參與話語權全在參與主體手中。項目主要遵循的政策依據有《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發［2010］47號）、《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發［2010］13號）、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發［2008］138號）、《關于進一步鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見》（川府發［2011］4號）、《關于同意成都市征地青苗和地上附著物補償標準的批復》（川府函［2012］99號）、《關于實現生產要素在城鄉之間自由流動的意見（試行）》（成委發［2010］29號）、《關于明確農村集體土地征收補償安置對象有關問題的通知》（龍府辦［2013］67號），等等。除了有較為完善的政策依據和配套制度外，在生態移民的實施過程中，充分發揮村民自治的作用，科學設計了流程與任務分工，確保了群眾利益最大化實現，矛盾糾紛得到及時化解。

1.3實施生態移民的“九大”益處

一是有利于徹底轉變極貧極旱地山區群眾的生產生活方式，破除行路難、吃水難、通訊難、醫療難、增收難、教育難、避險難、就業難及發展難等區域性“九大”難題。二是有利于城鎮化率的提升，在城鎮增加人口、勞動力供給的同時，促進城鎮基礎設施配套的完善。三是有利于破除城鄉二元結構，推動城鄉統籌協調發展。四是有利于破解“三農”問題，增加農民收入，促進全面實現小康社會。五是有利于恢復生態系統，保持生態平衡，再造秀美山川，加強生態屏障建設、促進生態環境可持續發展。六是生態移民是偏遠山區精準扶貧、實現全面小康的根本途徑。七是不僅保護生態環境，還青山綠水、加強生態保育的一種有效辦法。生態移民對荒漠化、草原退化和水土流失嚴重的生態環境脆弱地區是一種根本改觀。八是實施生態移民，實現了以人為核心的城鎮化，促進城鎮化和工業化互動，提升了整體市民的素質。九是從經濟發展角度，生態移民是促進國內投資、拉動經濟增長的重要載體。

2　統籌城鄉背景下實施生態移民實施的理論基礎

2.1貧困理論

在經濟學的視角中，貧困主要是由于收入不足，使其達不到社會可接受的最低生活水準。與生態移民聯系緊密并予以支持的貧困理論主要有：①貧困環境論，其主要核心觀點是社會和自然環境的惡劣落后是導致貧困的核心所在；②貧困的“惡性循環理論”，該理論指出，貧困者無法從由產生和延續貧困的各因子所構成的循環鏈條中得以擺脫，使其常陷于低水平的惡性循環中；③人力資本理論，經濟學家舒爾茨提出，在改造傳統農業的過程中，應該納入人力資本理論，城鄉發展差距大且農村相對貧困的誘因之一在于農村人力資本的低質與匱乏。龍泉驛區的生態移民內在動因之一就是山區勞動者生產生活條件惡劣，貧困困擾著大多數村民，客觀面臨山區“九大難”的問題，導致生態移民的參與意愿十分強烈。

2.2城鄉二元結構理論

劉易斯的二元經濟理論認為，在發展中國家并存著以傳統農業生產部門和以制造業為主的現代工業部門。工業部門正處于擴張過程中，勞動邊際生產率顯著高于農業，按照工資最高水平等于勞動邊際產品的原理，工業工資顯著高于農業工資，加之實踐中農村土地流轉機制不夠科學合理、戶籍制度附加的隱性福利以及城鄉勞動者在社會保障上的差異導致城鄉一體化進程緩慢，也影響了農民工市民化的進城。

龍泉驛區生態移民是群眾自主自愿的地方創新實踐，是通過民主程序及充分發揮市場的決定性作用依法依規推進的富民惠民工程，經過統計，茶店鎮勝利村、長豐村、石經村照壁村等生態移民參與意愿都達到93%以上，山泉鎮大佛村紅花村生態移民意愿高達95%，部分村組達到100%。之所以出現如此高的參與率，其中主要原因就是城鄉二元結構導致山區經濟生產條件和收入與城市相比差距較大，公共服務配套也相差懸殊，城市優越的條件吸引山區群眾下山進城就業安居。

2.3可持續發展理論

可持續發展理論的形成經歷了相當長的歷史過程?？沙掷m發展的概念界定有不同的屬性，有從經濟屬性定義可持續發展，有的從科技、社會、自然等角度進行定義，比較公認的是被國際社會普遍接受的布氏定義。1987年，布倫特蘭夫人主持的世界環境與發展委員會，對可持續發展給出了定義：可持續發展是指既滿足當代人的需要，又不損害后代人滿足需要的能力的發展。從生態移民的角度審視，不是簡單的居住地點由山區安置到平原，也不是由農房改變為集中居住的高樓，更多的是對生態移民設計興業物業股權和購買社保予以可持續保障，還對轉移勞動力進行失業培訓，促進職業技能和文明素質的提升，徹底實現身份轉變和生產生活方式轉變，確?！斑w得出、住得下、富得起來”，能夠實現可持續發展。

2.4人口“推拉”理論

勞動力遷移是由遷入與遷出地的工資差別所引起的?，F代推拉理論認為，遷移的推拉因素除了更高的收入以外，還有更好的職業、更好的生活條件、為自己與孩子獲得更好的受教育的機會以及更好的社會環境。人口“推拉”理論闡釋了人口遷移的原因，西方古典推拉理論認為勞動力遷移是由遷入與遷出地的工資差別所引致的。現代推拉理論認為遷移的推拉因素除了收入差異外，還有更好的就業、生活環境、教育機會及醫療條件等，遷移行為發生是遷出地的推力和遷入地的拉力（吸引力）共同作用的結果。這一理論作為生態移民的理論支撐對合理闡釋生態移民參與主體主動、意愿強烈具有很強的證明力，正是山區“九大難”的推力和平原地區的優勢資源的吸引力，才最終促成了生態移民的順利實施。

3　統籌城鄉背景下實施生態移民的經濟效益分析

3.1極大改善了貧困群眾的生產生活條件

實施生態移民前，參與人員主要世代居住在大山深處，常年面臨著道路出行困難，都是泥巴路，作為以農業為主的山區，水果銷售和種植成本大，耕種和施肥都靠人抬肩挑，而留守的勞動力多是老年人，遇到汛期，地質災害易發多發，威脅居住人員的安全，而且也面臨通訊信號差、飲水困難、就醫看病十分遙遠等現實難題。而生態移民下山后安置在新型市民集中居住區，小區周邊一般都配套建設有醫院、學校、菜市場、商店等公共服務，不僅交通方便、小區內環境優美，社區還建有便民服務室、日間照料中心和小區市民活動廣場等，生活配套設施齊全，生產生活方便。生態移民的居住條件達到了城市中等收入者的水平，充分安居的目標已經徹底實現，極大地改善了生產生活條件。龍泉驛區創造性實施生態移民富民安民工程，取得了防災避險、生態保護、富民安民的綜合效益，為打造統籌城鄉綜合配套改革升級版提供了新嘗試，為城鎮化提供了很好的實踐樣本。

3.2為生態移民參與主體脫貧致富提供了保障

生態移民大力促進了村級集體經濟的發展、讓群眾得到實實在在的實惠。以龍泉驛區茶店鎮勝利村為例，為促進移民群眾增收致富和可持續發展，委托專業房地產營銷策劃公司，對勝利家園興業商鋪統一公開依法招租，引進業態涵蓋餐飲、超市、藥店、生鮮水果、茶樓及酒店等與群眾生產生活息息相關的業態，既完善了功能配套，又增加了群眾可持續發展的資本。勝利村項目2014年4月搬入新居，截至當年10月底，從8月份開始出租鋪面10 942平方米，租金月收入為206 475元，使勝利村集體經濟由移民前不足1萬元每年，躍升至近30萬元，群眾每股每年收入可以達到1 900余元，是銀行同期利息的3倍多，讓群眾有了一份可以繼承、轉讓的長久經濟保障，移民群眾得到實惠。

生態移民為移民群眾提供了社保保障，享受與“城里人”一樣的保障。生態移民好政策使萬興鄉大蘭村農民順利地邁過了進入城市的第二道門檻，參加生態移民的大蘭村農民根據不同的年齡階段參加了社會保險，據評估，生態移民為參與主體購買的社保人均投入在9萬元左右。其中，男滿60周歲和女滿50周歲及其以上年齡的人員，目前每月可領取1 100元以上的養老金，年齡在70歲以上的老人可以領取1 600元左右的社保金，這遠比群眾傳統的“養兒防老”更具保障性，有了這筆穩定的“收入”，生態移民中的老年人可以在城市安度晚年。沒有達到退休年齡的人員，按照社保規定自行繳納或者工作單位負責繳納，實現了無縫對接。

3.3為生態移民參與主體帶來了綜合經濟效益

生態移民前，參與主體主要以從事農業生產和外出務工為主，每人年均收入在0.6萬～3萬元，而生態移民的實施，讓群眾有以下幾方面經濟增長，實現了家庭財產的保值增值，收入倍增，人力資本得到提升，加上教育醫療等條件的改善，也從側面反映生態移民的綜合效益明顯。一是山區原有的土地青苗和房屋補償，可以實現戶均20萬～60萬元不等的補償，同時在安置區按照人均35 m2免費獲得安置房，根據安置房的地理位置和配套情況，市值也在每平米4 000～5 000元，這樣可以使家庭財產收入明顯增加；二是老年人養老保險收入或離退休金、再就業的工作收入；三是進城務工的工作收入，城市務工和農業勞動收入的級差體現明顯，茶店鎮石經村尹姓村民在移民之前從事桃樹種植，每年收入在8 000元左右，下山后就近在小區物業從事保安工作，每年收入接近22 000元，還有社保，總體收入遠高于山區農業勞動；四是房屋出租收入，一般而言，生態移民分房大多農戶家庭都可以分兩處及以上安置房，一般自住一套，出租一套，每月租金收入較為可觀，套二簡裝一般在700元左右，套三簡裝在1 100元左右；五是興業物業合作社股份收入，參與生態移民的主體，在自愿的原則下，可以出1.5萬元，購買10平方米的商鋪股權，收益較高，這是可持續發展的重要經濟保障。以龍泉驛區萬興鄉大蘭村為例，其所在的萬興鄉的農民人均純收入一直排在全區農民人均純收入的末尾，2009年農民人均純收入6 182元。移民之后，大蘭村農民的就業幾乎全部轉移到餐飲、保潔等非農產業，收入水平大幅度提高，從2009年的人均6 000多元達到了2012年的15 550元，收入水平已經從過去的排在全區農民收入水平的最后，變為超過了全區農民人均收入水平，收入增長速度超過了全區農民的收入增長速度。

3.4有利于破除城鄉二元結構，提高城鎮化率，推動城鄉統籌協調發展

城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化?現代化的重要標志?生態移民的實施，對當地城鎮化的布局與規劃發揮了帶動作用，大量山區農民的聚集進城，需要遷入地提供吃?穿?住?用?行?教育?娛樂及醫療等公共服務供給，一方面刺激消費，另一方面需要加強需求供應，移民參與主體進城后在自身創造財富的同時，也為當地城鎮創造了服務業的需求，形成了就業?創業?需求的良性互動。此外，抓住以人為本這個核心，加快城鄉二元結構破解，取消戶籍制度限制，真正實現身份的轉變，客觀上縮小了城鄉二元之間的差距，使移民群眾從生產、生活到收入、習慣養成和身份認同都實現了城市化，在客觀提高城鎮化率的同時，也促進了城鄉協調、統籌發展。

3.5有效保護了遷出地的生態環境，促進生態植被恢復

龍泉驛區實施的生態移民基本上是整村實施，居住地多為生態脆弱地區和地質災害危險區域，生態移民實施前參與主體在山區分散居住，生活環境差，開荒種地，農藥使用較多，對環境影響較大?通過實施生態移民，將數以萬計的原住民從生態脆弱區域整體遷出，進行封山綠化、退耕還林還草，有利于降低生態環境的人口承載壓力，減少人類活動對自然生態系統的干擾，有效抑制人類活動對樹木植被生態本底的損害，使原本脆弱的生態系統逐步得以恢復和保育，涵養水分，為城市提供綠肺和生態屏障，使生態建設與環境保護同步推進見效?另外，生態移民有利于騰出發展空間，便于引進都市現代休閑觀光農業、特色農業種植和康體養老等項目，也有利于生物多樣性的恢復和保護?

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.085

D623.4

A

1673-0194（2016）16-0124-03

2016-07-02