內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理

劉俊（河南省外貿(mào)學(xué)校）

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內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理

劉俊
（河南省外貿(mào)學(xué)校）

【摘要】《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》自2014年執(zhí)行以來，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理也要根據(jù)內(nèi)部控制的要求不斷進(jìn)行完善。單位的預(yù)算績效管理本身體現(xiàn)內(nèi)部控制的思想，但是在內(nèi)部控制的視角上看，預(yù)算績效管理仍然存在著對內(nèi)部控制關(guān)系處理上的認(rèn)識誤區(qū)、評價指標(biāo)籠統(tǒng)，無法與單位風(fēng)險評估相銜接等不足。本文針對這些問題提出了相應(yīng)的措施，這樣行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理才能得到更長遠(yuǎn)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理內(nèi)部控制

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和財政體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位作為我國社會公共事務(wù)的參與者發(fā)揮著越來越重要的作用。為了保證行政事業(yè)單位的服務(wù)效率和資金的安全有效，財政部于2012年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱內(nèi)控規(guī)范）。內(nèi)控規(guī)范的出臺不僅為我國行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理指出了更為明確的改革方向，而且為行政事業(yè)單位更好地創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和社會效益提供了動力。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理本身體現(xiàn)內(nèi)部控制的思想

首先，預(yù)算績效管理的目的是改進(jìn)預(yù)算管理，控制經(jīng)濟(jì)成本，優(yōu)化公共資源的配置，從而提高行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量和水平。而這一目的和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)是一致的。即行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目的就是提高公共服務(wù)的效率和效果。

其次，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理是全過程的預(yù)算績效管理，也就是要求績效管理滲透到預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)和過程，實(shí)現(xiàn)事前防范、事中控制和事后監(jiān)督的無縫隙預(yù)算管理。這一點(diǎn)和內(nèi)部控制的全面性原則不謀而合。全面控制原則要求內(nèi)部控制貫穿于單位各項經(jīng)濟(jì)活動的全過程，即包括各項經(jīng)濟(jì)活動的決策過程、執(zhí)行過程以及監(jiān)督過程，從而達(dá)到對經(jīng)濟(jì)過程的全面有效控制。

最后，預(yù)算績效管理的實(shí)施方面，要求全員參與，也就是由單位負(fù)責(zé)人牽頭，財務(wù)部門和具體的預(yù)算執(zhí)行部門參與，來共同完成績效目標(biāo)的申報以及跟蹤管理和調(diào)查評價等績效管理的事項。這一點(diǎn)和內(nèi)部控制全員參與的觀點(diǎn)是一致的，可以保證內(nèi)部控制的執(zhí)行結(jié)果。

因此，將內(nèi)部控制理念融入預(yù)算績效管理中來是由其本質(zhì)的內(nèi)涵所決定的。

二、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）割裂了預(yù)算管理與內(nèi)部控制的關(guān)系，導(dǎo)致單位深入開展預(yù)算績效管理的工作受阻

由于行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理本身體現(xiàn)內(nèi)部控制的思想，所以將內(nèi)部控制理念融入預(yù)算績效管理中來是由其本質(zhì)的內(nèi)涵所決定的。只要將行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理做好同樣可以實(shí)現(xiàn)單位的內(nèi)部控制優(yōu)化。但是由于行政事業(yè)單位的工作人員普遍缺乏對預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制之間關(guān)系的認(rèn)識，加上其綜合執(zhí)行能力的欠缺，導(dǎo)致在實(shí)際工作中將行政事業(yè)單位的預(yù)算管理和內(nèi)部控制割裂開，認(rèn)為單位除了每一年要做好預(yù)算工作同時還要做好內(nèi)部控制工作，工作量加大，使得工作人員對工作失去積極性。更為嚴(yán)重的是認(rèn)為行政事業(yè)單位使用的是財政資金，追求的是社會效應(yīng)，單位進(jìn)行預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制這些和經(jīng)濟(jì)效益有關(guān)的活動是沒有意義的。這些錯誤的思想和做法嚴(yán)重地阻礙了單位預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制的深入開展。

（二）績效評級指標(biāo)解釋過于籠統(tǒng)不能滿足單位內(nèi)部控制的需求

對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范主要從單位和具體的業(yè)務(wù)層面提出了比較具體的風(fēng)險防范和管理措施，單位的預(yù)算績效的全過程管理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這些管控措施。雖然我國財政部門已經(jīng)設(shè)計出了比較完善，比較詳細(xì)、具體的評價指標(biāo)，構(gòu)建了績效評價體系，但是由于其績效指標(biāo)解釋比較籠統(tǒng)，導(dǎo)致預(yù)算績效管理只是在走流程，沒有對預(yù)算績效工作進(jìn)行分析，更沒有對具體的財政資金支出的可行性進(jìn)行分析，也沒有對重大事項決策建立議事機(jī)制，這樣就導(dǎo)致行政事業(yè)單位的風(fēng)險不在可以控制的范圍之內(nèi)，也就是說，目前的預(yù)算績效評價指標(biāo)不能很好地體現(xiàn)內(nèi)部控制對于財政資金支出的要求，從而影響了預(yù)算績效評價結(jié)果的真實(shí)性和客觀性。

（三）員工參與預(yù)算績效管理積極性不高，無法實(shí)現(xiàn)全過程的預(yù)算績效管理與風(fēng)險控制的有機(jī)結(jié)合

在內(nèi)部控制視角下，降低行政事業(yè)單位風(fēng)險的主要依據(jù)是對單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行風(fēng)險評估，這就要求單位應(yīng)該建立起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險定期評估機(jī)制，對其經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行全面客觀的評估。在預(yù)算績效管理工作中，可以通過對單位經(jīng)濟(jì)活動中各項績效目標(biāo)的跟蹤和管理，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析查找出經(jīng)濟(jì)活動中的相關(guān)風(fēng)險點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)定期風(fēng)險評估的同時，也可以完善單位的內(nèi)部控制。但是，行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)決定其預(yù)算績效管理的編制主體一般是單位的主管或者“一把手”，大多是迫于財政部門的壓力下對財政資金進(jìn)行預(yù)算編制，事后也只是對部分的財政資金項目進(jìn)行績效評價，沒有貫穿到整個預(yù)算績效管理工作中去，單位自覺主動地進(jìn)行預(yù)算績效管理的積極性不高，到目前為止，大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理實(shí)現(xiàn)了“自上而下”的流程式操作，幾乎很少有單位再結(jié)合“自下而上”的管理模式，即實(shí)現(xiàn)全過程的預(yù)算績效管理，這樣就導(dǎo)致單位無法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的風(fēng)險評估和控制機(jī)制，那么內(nèi)部控制規(guī)范的執(zhí)行效果就會大打折扣。

三、內(nèi)部控制背景下加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的措施

（一）加強(qiáng)對內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的宣傳和培訓(xùn)力度，消除整體認(rèn)識上的誤區(qū)

首先，通過講解財政資金的本質(zhì)來扭轉(zhuǎn)部門行政事業(yè)單位在思想認(rèn)識的誤區(qū)，使其認(rèn)識到單位使用財政資金的過程也是一項經(jīng)濟(jì)活動，也應(yīng)該履行內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的相關(guān)要求，深刻理解國家頒布相關(guān)法律法規(guī)的動機(jī)。其次，開展相應(yīng)的內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的培訓(xùn)工作，將培訓(xùn)工作落實(shí)到各個層次，不僅要加大對內(nèi)控機(jī)構(gòu)和財務(wù)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，還需要其他機(jī)構(gòu)的工作人員掌握內(nèi)控和績效管理的相關(guān)基礎(chǔ)知識，提升工作人員在內(nèi)部控制和績效管理中的執(zhí)行能力，便于單位在內(nèi)部控制視角下實(shí)施全過程的預(yù)算績效管理；最后，利用各種網(wǎng)絡(luò)媒體和政府網(wǎng)站來積極宣傳預(yù)算管理理念，培育績效管理文化，增強(qiáng)工作人員的責(zé)任意識，讓其明白內(nèi)控規(guī)范的出臺不是增加新的規(guī)章制度，更不是單位財務(wù)和績效工作量的加大，而是將單位預(yù)算績效管理更好地融入到行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范中來，目的只有一個就是提高單位的工作效率和社會資源的優(yōu)化配置。

（二）針對內(nèi)部控制的要求，細(xì)化績效評價指標(biāo)體系，使其更加科學(xué)和規(guī)范

績效評價在整個預(yù)算績效管理中占據(jù)核心地位，績效評價指標(biāo)制定是否科學(xué)、合理對于預(yù)算績效管理將產(chǎn)生重要的影響，直接關(guān)系到其執(zhí)行質(zhì)量的好壞。隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施，如何結(jié)合內(nèi)部控制的要求，提出更具有針對性的評級指標(biāo)體系，這是國家對其預(yù)算績效管理提出的更高更新的要求。由于內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)就是控制單位的風(fēng)險點(diǎn)，所以其預(yù)算績效管理一定是結(jié)合企業(yè)的外部風(fēng)險和內(nèi)部風(fēng)險的情況下，先找出單位的內(nèi)外部風(fēng)險點(diǎn)，然后再有針對性地對目前的績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化。首先，在項目的決策過程中，項目的目標(biāo)設(shè)定一定是在政府的職能范圍之內(nèi)，項目的議事機(jī)制采用集體研究和專家論證、技術(shù)咨詢相結(jié)合的方式，如果是比較重大的經(jīng)濟(jì)事項應(yīng)該采用集體決策或者是建立立項評審的方式，并且將這些工作要求落實(shí)到工作實(shí)踐中去；其次，在具體的項目管理過程中，應(yīng)增加符合國家標(biāo)準(zhǔn)的地方政府采購制度，并完善合同內(nèi)部管理制度，對預(yù)算管理的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和分析，保證對不相容的職務(wù)進(jìn)行有效的分離，達(dá)到內(nèi)部控制的目的；最后，在項目的績效管理過程中，應(yīng)結(jié)合本單位內(nèi)部控制的要求細(xì)化考核指標(biāo)，定期或不定期對單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，同時要對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行動態(tài)的管理，加大對預(yù)算產(chǎn)出的重視。

（三）全面調(diào)動員工參與預(yù)算管理的積極性，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制

首先，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”的流程式操作，實(shí)現(xiàn)全過程的預(yù)算績效管理，從而全面調(diào)動員工參與預(yù)算管理的積極性；其次，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理，建立單位預(yù)算執(zhí)行的跟蹤制度，財務(wù)部門在這個過程發(fā)揮重要的監(jiān)督作用，除了對單位預(yù)算管理提供定期的分析總結(jié)，還要結(jié)合預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和項目的績效情況定期通報，不僅可以實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部的信息有效溝通，還能夠發(fā)揮績效管理的激勵約束機(jī)制。最后，在對預(yù)算執(zhí)行的過程中，如果發(fā)現(xiàn)與預(yù)期的績效目標(biāo)偏離的情況，單位就要第一時間組織安排相關(guān)人員進(jìn)行目標(biāo)的偏離分析并采取相應(yīng)的糾偏措施，這樣不僅可以降低預(yù)算在執(zhí)行過程中的各種風(fēng)險和不穩(wěn)定因素，而且能夠提高預(yù)算的執(zhí)行效果和效率。

主要參考文獻(xiàn)：

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責(zé)編:險峰

▲財經(jīng)資訊

這些合同不需要繳納印花稅

我國現(xiàn)行印花稅稅收政策規(guī)定了對13個列舉稅目征收印花稅，其中合同性質(zhì)的稅目有11個。對未列入印花稅列舉范圍的不征稅。以下是常見的不需要繳納印花稅的各類合同。

1.既有訂單又有購銷合同的，只需就購銷合同貼花，對訂單無需貼花。

2.非金融機(jī)構(gòu)之間簽訂的借款合同。納稅人和非金融性質(zhì)的企業(yè)或個人簽訂的借款合同不需要繳納印花稅。如企業(yè)向股東借款是企業(yè)進(jìn)行融資的一種方式，和股東所簽訂的借款合同，如果雙方都不屬于金融機(jī)構(gòu)，則無需印花。

3.承包經(jīng)營合同。承包經(jīng)營合同在印花稅稅目中并沒有列舉，不屬于印花稅應(yīng)稅憑證。企業(yè)和政府、上級主管部門簽訂的承包經(jīng)營合同，以及企業(yè)內(nèi)部實(shí)行的承包、租賃合同，不屬于財產(chǎn)租賃合同，無需印花。

4.繼續(xù)使用已到期合同無需印花。企業(yè)所簽訂的已貼花合同到期，但因合同所載權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚未履行完畢，需繼續(xù)執(zhí)行合同所載內(nèi)容，即繼續(xù)使用已到期合同，只要該合同所載內(nèi)容和金額沒有增加，無須再重新貼花。

5.委托代理合同。代理單位和委托方簽訂的委托代理合同，凡僅明確代理事項、權(quán)限和責(zé)任的，不屬于應(yīng)稅憑證，無需貼花。

6.貨運(yùn)代理企業(yè)和委托方簽訂的合同和開出的貨物運(yùn)輸代理業(yè)專用發(fā)票，在不屬于印花稅應(yīng)稅憑證，無需貼花。

7.承運(yùn)快件行李、包裹開具的托運(yùn)單據(jù)暫免貼花。

8.電網(wǎng)與用戶之間簽訂的供用電合同，不屬于印花稅列舉征稅的憑證，不征收印花稅。

【中圖分類號】F810.6