探索中國環境保護管理制度新模式

余阿梅，張　寧，廖雨超

（1.重慶資源與環境交易所，重慶 401121；2.中煤科工集團重慶設計研究院有限公司，重慶401121；3.重慶市江津區環境監測分中心，重慶 402260）

探索中國環境保護管理制度新模式

余阿梅1，張寧2，廖雨超3

（1.重慶資源與環境交易所，重慶 401121；2.中煤科工集團重慶設計研究院有限公司，重慶401121；3.重慶市江津區環境監測分中心，重慶 402260）

自20世紀70年代以來，中國的環境管理制度相繼經歷了起步、創建和發展三個階段，逐步形成了現行的環境管理制度，對中國的經濟建設和環境保護事業起到了一定作用，但同時也存在很多問題。本文通過梳理我國現行的環境管理制度及存在的問題，在目前的經濟新形勢下，探索適于中國國情的環境管理模式，以切實改善環境質量，提高人民生活水平。

環境管理；制度；排污許可“一證式”

2015年10月26dfadf日至29日在北京舉行的十八屆五中全會明確提出：堅持綠色發展作為五大發展理念之一，加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度。環境保護的嚴峻現狀和民眾的巨大需求，決定了必須對其實行最嚴格的制度，源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。地方各級政府對轄區環境質量負責，企業是污染治理的責任主體，公眾也有權利和義務共同參與環境保護，要形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，可見，環境管理對于加快生態文明建設的重要性。但是如何管理成了擺在人們面前的一個難題。

落實這一要求需要梳理當前我國現行環境保護管理制度的執行情況，識別其存在的問題，2016年是“十三五”的開局之年，至關重要，同時，我國的經濟發展進入新常態。在經濟新常態下，我國的環境管理模式也將隨之發生變化。因此，探索新的環境管理模式有利于適應“十三五”新的形勢變化，確保環境質量改善目標如期實現，助推生態文明建設，對實現美麗中國宏偉目標具有重大意義。

1　我國環境管理制度發展歷程

從20世紀70年代開始環境保護工作至今，我國的環境保護制度大致經歷了三個階段。

1.1起步階段（1972-1978年）

改革開放前，國家實行計劃經濟，采取的是優先發展經濟政策，全力推進經濟建設，生態環境遭到了嚴重破壞，國家意識到了環境保護的重要性。1973年8月5日-20日，第一次全國環境保護會議在北京召開。1974年10月25日，國務院環境保護領導小組正式成立，中國環保事業開始發展。這一階段，環境管理缺乏法律依據，同時機構不獨立，管理職能和范圍受限。

1.2創建階段（1979-1988年）

十一屆三中全會明確提出經濟和政治體制改革，國家建設進入一個新的發展時期。這一時期環境法制建設蓬勃發展，大量環境法律法規出臺，環境保護真正納入法制軌道。1979年第一部環境保護基本法《環境保護法（試行）》標志著環境法體系的建立，并規定了環境保護機構和職責。這一階段環境管理從單純的污染治理轉變為“預防為主，防治結合”，環境管理職能從微觀管理轉向宏觀管理，管理手段單一，還沒有理順經濟建設與環境保護的關系。

1.3發展階段（1989-2015年）

這一階段，國家的經濟政治發生了巨大變化，開始實施可持續發展戰略，強調環境與經濟的協調、持續發展。國家修訂和發布了一系列法律、法規，環境管理的地位日益提升；環保部門機構設置逐漸完善，管理職能逐步強化。環境管理從“末端治理”走向“源頭治理”“全過程控制”，治理方式由點源控制轉變為點、面結合，環境管理手段由命令—控制型政府主導階段逐步轉向政府引導、市場參與、自愿合作。

2　我國現行環境管理制度存在的問題

從20世紀70年代開始環境保護工作至今，伴隨著社會 、經濟、政治、文化全面變革的時代，經過不斷發展與完善，逐步形成了有中國特色的環境管理制度，形成了以環境法治制度、環境管控制度、環境經濟制度等為主體的制度體系。其中一些制度的實施取得了很好的效果，對于控制環境污染、改善生態環境起到了重要作用，但也存在很多問題。

2.1環境違法成本低的問題并未得到有效解決

環境立法缺位、現行環境法處罰偏輕。環境保護的體制、職能和部分管理制度在環境法律中并沒有得到明確和細化，一些重要的環保領域立法缺失，行政處罰普遍偏輕。例如，《環境影響評價法》規定，違反環評規定擅自開工建設的，只能給予20萬元以下的罰款，由于處罰太輕，一些企業根本不重視環評，采取邊開工建設、邊做環評報告；一些企業先上車后補票、先建設后環評；甚至一些企業以交罰款代替環評。運用司法手段解決環境問題的制度尚未建立，環境民事賠償法律制度不健全，司法訴訟渠道不暢，生態環境損害難獲賠償，生態環境破壞者并未得到應有處罰。基層行政執法缺乏強制手段，現行法律規定執行不到位，缺乏有效性。

2.2環境管控制度執行效率不高且效果不佳的問題依然存在

針對決策者的制度不健全，當前環境保護制度并沒有解決指揮棒問題，唯GDP的政績考核機制還普遍存在，不少地方政府缺乏足夠的生態責任感；環境保護領域利用市場手段不足，能夠體現生態服務和自然資源價值的市場機制和制度尚待構建，資源低價、環境廉價甚至無價的狀況始終沒有得到根本改變。政府、企業與社會公眾的有效溝通和協商機制仍未形成，公眾和輿論參與環境保護監督的制度有待加強。排污收費、排污許可證、污染物總量控制等部分現行制度設計不合理、執行不到位，難以適應當前環境管理和監管的需求，亟待圍繞環境管理轉型進行調整。

2.3環境經濟制度未能充分發揮市場在環保領域資源配置中的決定性作用

環境經濟制度的探索剛剛起步，在基層執行和實施中存在諸多問題，能夠充分發揮市場在環保領域資源配置中決定性作用的制度亟待建立。環境損害成本的合理負擔機制，如環境資源產品定價機制、收費機制和稅收機制等尚未形成；現有經濟制度政策之間協調不夠、配套措施不足、技術保障不力。

3　探索適于中國國情的環境管理制度新模式

2015年，中國政府先后發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，清晰規劃了未來一個時期生態環境治理的頂層設計和基本路徑。2015年12月4日-5日，排污許可制度國際研討會在北京召開，環境保護部部長陳吉寧出席開幕式。他首次提出要實行排污許可“一證式”管理。

排污許可證制度是國際上通行的一項環境管理基本制度，在發達國家已得到很好的運用。黨的十八屆三中全會明確將“完善污染物排放許可制”作為改革生態環境保護管理體制的重要內容。2014 年4月修訂的《環境保護法》也明確規定“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”，標志著排污許可制度被正式納入國家改革實施階段，關于排污許可證的制度設計和立法進入關鍵時期。

目前，環評、三同時、總量控制、排污申報登記和排污收費、排污權交易、限期治理等各項環境管理制度各行其道，銜接不夠，功能單一，缺乏核心和系統整合，導致整個環保管理體系龐大繁重，且不能形成有效管理。“一證式”管理將排污許可證作污染源綜合管理的載體，將現行各項環境管理制度對污染源的環境管理具體要求，集中通過排污許可證加以明確，實現對污染源綜合系統、全面、長效的統一管理。

3.1排污許可證是管理執法依據

所謂排污許可證，是環境保護行政主管部門依法對排污單位頒發的環境行政許可證明。基于“一證式”管理的排污許可證制度是環境管理的一項基本制度，是環境管理制度體系的核心，具有法律強制性、持續有效性和運用多樣性的特點。它可以融合環境影響評價、“三同時”管理、總量控制、排污申報和收費、排污權交易等各項制度的管理要求。政府可根據污染源的排污許可證執行情況來進行核查其環境行為，為執法部門的監管提供依據。

3.2排污許可證是公眾參與監督的平臺

環境保護的公益性使環境信息具有共性，公眾有權利知曉排污單位的排污行為，并對其進行監督。排污許可證可以集中排污單位全環境要素、全生產過程信息，并系統地提供給公眾，為公眾參與提供了一個有效、透明的監督平臺。

3.3排污許可證是經濟調節的基石

排污許可證是排污單位總量控制的體現，同時也是記載排污權的載體。建立基于總量控制和排污許可基礎上的排污權有償使用與交易制度，通過實現環境資源合理配置，提高企業治理污染的積極性，促進技術改造和工藝改良，提高環境質量，實現總量控制，同時變被動為主動，依靠排污企業自身的力量來充實環境治理資金，降低總量控制成本，形成企業與社會雙贏、環境與經濟協調發展的良性循環。

4　結 語

“一證式”的環境管理就是要通過排污許可規范污染源的環境行為，實現多種污染物達標排放；以排污許可為核心，整合環境影響評價、總量控制、排污收費等環境管理制度，按照環境要素對企業提出環境管理要求，建立統一且唯一的環境管理平臺，實現排污企業在建設、生產、關閉等生命周期不同階段的全過程管理；施行一企一證，綜合管理；簡化行政審批流程，實現“一窗口”對外、“一站式”服務，從而提高政府環境管理效能；明確各方責任，強化監管。

10.3969/j.issn.1673-0194.2016.14.146

X32

A

1673-0194（2016）14-0196-02

2016-06-02