新形勢下城市建設融資模式改革及PPP融資探討

摘 要：城建投融資體制機制改革必須適應新形勢發展的需要，貫徹市場化原則。推進PPP模式，將有效減輕政府債務負擔壓力，拓寬城建領域投融資渠道。文章旨在分析PPP模式的優勢、必要條件和基本要求基礎上，探討PPP項目實踐中的難點及應對措施，需處理的各方面關系，并對PPP模式發展提出建設性意見。

關鍵詞：城建融資模式；改革；PPP模式

隨著國家相關政策出臺和新預算法的實施，地方城市建設融資模式將發生巨大轉變。原有依靠地方政府打造信用結構體系，通過地方政府資源提供擔保、抵押、回購、兜底等融資模式已經不符合目前政策、法規要求。2015年9月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》指出：要盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（PPP）發展的制度體系。

現階段，我國城市基礎設施建設融資中普遍存在一些問題：一是城建資金缺口成為制約城市建設發展的瓶頸。根據現行財政分配體制，地方政府用支配用于城市建設的資金普遍嚴重不足。另外，前欠各類資金的本息償還問題也構成相當大的壓力。二是在融資渠道方面受資源限制，政府能夠作為抵質押的國有資產資源有限，而且很多已經在押給銀行。三是城建資金融通過程中一般以職能部門或臨時機構負責人名義融資，從資金籌集到使用、償還等環節很容易脫節。四是民間資本在城建融資中占比較大，借款協議中關于債務清償方面缺乏明確且有效的保證條款，債權人處于被動的地位。原有傳統政府融資平臺是單純為城市發展提供貸款服務的平臺，是“為融資而融資”，不具備“造血功能”。當資產負債率不斷增高、臨近風險線時，傳統融資平臺就可能喪失融資功能，乃至加劇城市債務和違約風險。城建投融資體制機制改革必須適應新形勢發展的需要，改革的關鍵點就是要充分發揮市場的作用，貫徹市場化原則。推進PPP模式，充分調動社會資本參與基礎設施建設則是改革的重要內容，將有效減輕政府債務負擔壓力，拓寬了城建領域投融資渠道。對政府原有的項目通過PPP融資模式改造，降低部分政府債務。對新項目也實行PPP的方式，達到不增加政府債務的目標。首先要打破單一的政府投資形式，逐步減輕財政城建投資支出負擔。市場化投融資機制需要構建新的信用結構體系，目前看要滿足以下條件：一是項目本身經營性現金流能夠全覆蓋投資；二是能提供足額、有效的擔保或抵押；三是有社會資本參與支持PPP項目貸款。

PPP模式是以特許權協議為基礎，政府與私人組織之間合作建設城市基礎設施項目，或提供某種公共物品和服務，是以各參與方的“多贏”為合作理念的現代融資模式。

1 PPP模式的優勢

（1）降低費用。民企的參與，更有利于保證項目在技術和經濟方面可行性，縮短整體工作周期，從而降低項目費用。因為項目只有完成并獲批使用后民企才開始獲得項目收益。調查結果顯示：采取PPP模式項目比傳統的融資模式項目可節約17%左右的費用，且一般都能按時完工。

（2）減輕財政負擔。政府從提供者變成監管者，更有利于保證工程質量，極大地減輕了地方政府財政壓力。

（3）促進投資主體多元化。PPP模式引入民企參與項目建設，項目的設計、施工、管理理念等方面都帶來一定革新。

（4）各方取長補短，發揮各自的優勢，彌補各自不足。雙方形成互惠互利的長期合作關系，整合成戰略聯盟，協調各方不同的利益目標，能以最經濟的成本為公眾提供更高質量的服務。

（5）風險分配合理，有利于融資。與BOT等模式不同， PPP模式中政府分擔一部分風險，風險分配更合理，一定程度上降低了融資難度，提高了項目獲得融資的可操作性。

（6）應用范圍廣，限制性較弱。該模式可廣泛適用于城市供熱、機場建設、公路鐵路、學校和醫院等建設項目。

2 PPP模式的必要條件

一是政府有關部門支持。政府要做好項目的總體策劃及招標工作，理順各參與方權限和關系，切實降低項目風險。二是法律法規制度支持。通過完善的法律法規，在項目策劃、融資、運營、管理和后期維護等各個階段，都要對參與雙方進行有效約束。三是專業機構和人才支持。PPP模式涉及復雜的法律、金融和財務方面知識，對專業化機構和相關方面技術人才要求較高。

3 PPP模式融資的基本要求

根據國務院和財政部等管理部門有關文件要求，PPP項目要獲得金融機構認可須滿足如下條件：

（1）具備基礎設施項目性質，如橋梁、軌道交通、道路、污水處理、自來水、燃氣、供熱、醫院等。

（2）項目本身能產生經營性現金流，有營業收入。

（3）投入產出實現平衡，并產生一定經營利潤。

（4）在社會資本參與下成立特殊目的公司（spv），且為社會資本控股。社會資本包括非本級政府所轄國有企業投資、民營企業或個人投資。其中“非本級政府所轄國有企業投資”不包括本級政府行政區域內，下級政府所屬投資公司對上級政府項目的投資，也不包括市本級所屬投資公司對市屬各區投資。

4 包裝PPP項目的難點與應對措施

4.1 創造經營性現金流，盤活財政資金，平衡項目投資

具體是將項目包裝成獲得收益能夠覆蓋全部投資的可經營性項目。一般可分為兩類：一是經營性現金流不能全部覆蓋投資的項目。如污水處理、路橋建設、自來水、管網項目等。此類項目可通過財政補助的方式達到市場化收入+財政補助不小于項目還本付息支出額的目標，符合融資的要求。二是沒有經營性現金流的項目。如城市道路建設、公共水系景觀等城市基礎設施項目。該類項目要積極盤活城市地上、地下資源，如廣告特許經營、地下管網特許經營等，通過土地一級開發等解決經營性收入問題，不足部分再由財政補助解決。

4.2 選擇項目主體靈活，重點解決社會資本控股問題

一般PPP項目的凈收益率比較低，周期長，缺乏對民營資本的吸引力，有些地方政府出于規避風險的考慮，在涉及土地開發的項目上對民營資本介入有一定限制。因此，可考慮本地投融資公司引進同級別投融資公司共同參與PPP項目，實現交叉互投，因本地政府與外地投融資公司不存在上下級隸屬關系，雙方承諾的條件必須兌現，符合了“劃清政府與企業債務”的基本要求。

4.3 滿足新的信用結構設計要求，提高擔保能力

新的政策法規取消了政府為融資提供擔保、兜底的職能，銀行信用結構體系能接受的信用手段主要有：融資主體信用評級要達到aaa級以上，方可進行信用貸款；利用社會中介機構，如擔保公司或增信公司，或其他有實力的特大型企業提供擔保；足額的資產質押。以上的信用結構要求地方投融資公司必須具有持續經營、盈利并產生巨額經營性現金流。現實情況下，只有先做大資產規模，集聚整合資產，在此基礎上陸續剝離劣質資產，做精優質資產，達到做強目標。核心是通過做強企業實體、構筑創新服務體系，打造為城市發展建設服務的龍頭企業。做大做強地方投融資公司的主要措施：一是將縣（市）、區政府所屬投融資公司進行整合，成為地市級投融資公司的全資子公司。整合后，一方面有利于快速做大地市級投融資公司資產規模，解決地方融資難題；另一方面，有利于順利解決PPP模式中社會資本合作方問題。二是將市屬國有企業或股權并入地方投融資公司，形成地方國有資產集中統一管理、集中統一運營體制。三是將已形成的存量資產劃歸地方投融資公司，進行市場化運營。如在管理權不變情況下劃轉，將歷年形成的保障房租賃和出讓收入轉為營業收入，地方投融資公司向財政上繳使用收益或承擔建設投資的還本付息。四是將市屬差供和自收自支事業單位進行公司制改制，評估后劃轉注入，原管理權限不變。

5 PPP模式要處理好各方面關系

（1）融資與管理的關系。政府與社會資本合作，通過對融入資金的管理和運用，運用企業相應的生產與技術，推進城市基礎設施的建設。在此過程中，政府要排除一切不利因素，是一個動態管理的過程，融資只是其中的一個階段、途徑、手段及目的。

（2）政府與市場的關系。PPP項目是在依法合規、各方平等協商的基礎上達成的長期合作關系，政府和市場是一個共同的利益主體，一方的行為要受到另一方的制約與監督，雙方都要切實擔當好各自的職責，只有各方協力才能達到預期效果。

（3）收益與風險的關系。PPP模式參與者所承擔的風險與獲得的收益理論上與付出相匹配，風險越大，為控制風險做出的努力就越多，獲得的收益也應該越多；反之亦然。因此， PPP模式的運行過程中應體現風險與收益公平匹配。

（4）國內與國外的關系。國外PPP模式的發展經驗為我國PPP模式提供了一定的借鑒，但需因地制宜，結合我國的國情，選擇合適的項目和評估、操作方法。

（5）短期與長期的關系。隨著技術與人才的創新，PPP模式所追求的是高層次長期合作，即通過長期合作有效推進經濟實力的提升，同時注重提升效率、創新發展。因此，在開展PPP模式時，要從長遠發展角度出發，選擇合適的項目，理性運用PPP模式。

（6）進入渠道與退出機制的關系。嚴格進入渠道，保證合作伙伴和項目的穩定性，同時設立好退出機制。在確定項目已失去基本的運作能力，可能面臨虧損風險的情況上，允許其退出PPP模式。

（7）效益與公益的關系。政府必須保證基礎設施的公益性，根據企業的績效，制定合適的標準，合理確定社會資本回報率，保證公益的同時，兼顧效益；推進公益的同時，獲得效益。

6 對PPP模式發展中幾點建議

6.1 審慎控制PPP 項目規模，甄別并剔出偽PPP項目

即使是PPP模式應用比較成熟的國家，采用PPP模式提供公共產品在公共財政支出中所占比例也僅占15%-25%應進一步論證財政承受能力，精準測算PPP項目的預算支出責任，做好對PPP 項目內在動機的硬性約束，并合理布局不同行業之間的PPP 項目，防止因項目集中度過高而導致行業系統性風險。立項時應杜絕用地方政府保底承諾、到期回購、明股實債等方式。財政補貼方面要將偽PPP項目剔除在各級財政的補貼范圍之外，保障各類專項資金投放到位。

6.2 完善評價與監督機制，接受社會監督

根據財政部頒布的《PPP物有所值評價指引（試行）》，逐步完善PPP項目評價方法和體系，強化對PPP 項目的約束。一是重視已實施項目的數據積累，為管理部門制訂基準評估參數提供依據；二是研發可靠的計量模型，將定性評價為主逐步轉變為定量評價為主；三是引入第三方機構，開展PPP項目評價，通過相關平臺公布相關參數接受社會監督。

6.3 細化合作與風險分擔的具體形式

首先要制定能夠有效促進PPP規范健康發展的制度體系，先試點，以點帶面；其次要妥善制定國有資本和民營資本的合作機制，明確責任、收益分成，既有效激勵企業積極性，充分發揮其創造性和生產效率，又要保證公共資金及國有企業的合法收益；再次要切實保障履約行為，嚴格約束地方政府的違約行為，保障民營資本獲得正常收入和利潤，形成PPP模式健康可持續發展格局。

城市建設關乎國計民生，城建融資是地方政府要下大功夫解決的問題，改革融資模式勢在必行，由于各地經濟發展水平、財政狀況、歷史遺留問題等差異，推進PPP模式的難點、規劃不能一概而論，必須因勢、因時，揚長避短，有序推進，才能充分發揮PPP模式優勢，實現深化城建領域融資模式改革發展的初衷。

參考文獻

[1]黃如寶，王挺.我國城市基礎設施建設投融資模式現狀及創新研究[D].同濟大學經濟與管理學院.