城鄉(xiāng)土地管理存在的問(wèn)題及改進(jìn)方法探析

摘 要：改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的巨大發(fā)展。在生產(chǎn)力水平和人民生活質(zhì)量大幅提高的同時(shí)，土地資源緊張的問(wèn)題日益凸顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的巨大需求，促進(jìn)了人們對(duì)于土地管理工作的重視。城鄉(xiāng)土地管理二元化等問(wèn)題逐漸進(jìn)入人們的視線，城鄉(xiāng)土地管理間的巨大差異，進(jìn)而受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。要推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，就必須解決城鄉(xiāng)土地管理二元化以及由此帶來(lái)的一系列問(wèn)題。文章圍繞我國(guó)城鄉(xiāng)土地管理工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，分析了當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)土地管理工作中存在的主要問(wèn)題，并提出針對(duì)性解決建議和對(duì)策，對(duì)于優(yōu)化我國(guó)城鄉(xiāng)土地管理工作，提高城鄉(xiāng)土地規(guī)劃和使用水平，保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定具有一定指導(dǎo)和參考作用。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)土地；土地管理；問(wèn)題與對(duì)策

引言

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是人類社會(huì)活動(dòng)的永恒主題，也是各國(guó)政府的核心工作之一。土地資源作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)不可或缺的基礎(chǔ)要素之一，一直受到政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和高度重視。我國(guó)改革開放以來(lái)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了飛躍式的發(fā)展，在這個(gè)過(guò)程中，城鄉(xiāng)土地管理與使用發(fā)揮了極為重要的基礎(chǔ)保障作用。由于歷史原因，我國(guó)城鄉(xiāng)土地管理長(zhǎng)期處于二元化狀態(tài)，限制了我國(guó)城鄉(xiāng)土地管理和利用工作的高效開展。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，城鄉(xiāng)土地管理方面的問(wèn)題日漸凸顯，已經(jīng)成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的重要瓶頸問(wèn)題。加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地管理工作研究，分析并解決其中存在的問(wèn)題，是我國(guó)各級(jí)政府及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者當(dāng)前所面臨的重要課題。

1 現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)土地管理工作中存在的主要問(wèn)題

1.1 不同土地間的權(quán)屬差異

受歷史原因影響，我國(guó)城鄉(xiāng)土地管理一直采用二元化的土地所有制，也就是國(guó)家所有和集體所有兩種所有制方式進(jìn)行管理。其中，城市市區(qū)、農(nóng)村以及城市郊區(qū)的建設(shè)用地國(guó)家依法征用后，以及新增建設(shè)用地所有權(quán)均屬于國(guó)家，法律規(guī)定國(guó)家所有農(nóng)民宅基地、城市市區(qū)外的宅基地以及其它建設(shè)用地所有權(quán)均歸農(nóng)村集體所有。對(duì)于集體所有的土地，如果是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織要使用，一般不改變土地所有制性質(zhì)，但如果是企業(yè)或城市居民要使用集體所有土地，則需要依法由政府代表國(guó)家實(shí)施土地征用，將土地性質(zhì)由集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有后。之后在通過(guò)土地劃撥或者是土地出讓等程序?qū)⑼恋厥褂脵?quán)賦予使用者，使用者才可以進(jìn)行相關(guān)的土地使用。這就是基于我國(guó)二元化的土地所有制所發(fā)生的關(guān)于土地使用的實(shí)際情況，而在土地的使用過(guò)程中，使用者的城鄉(xiāng)身份是有著關(guān)鍵性影響的。

1.2 城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的政策性差異

城鄉(xiāng)土地管理方面的差異，不僅僅停留在土地所有制性質(zhì)方面，還體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)方面。依照我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度，與城市土地可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)相比，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難度極大，幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)事業(yè)的繁榮，城市人口以及企業(yè)對(duì)于土地的需求越來(lái)越大，但當(dāng)購(gòu)買農(nóng)村集體土地時(shí)卻會(huì)遇到各種限制。當(dāng)前，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，農(nóng)村集體土地不能流轉(zhuǎn)的問(wèn)題在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中造成的負(fù)面影響越來(lái)越大。土地市場(chǎng)由此分為城市和農(nóng)村兩個(gè)領(lǐng)域。不同領(lǐng)域間土地流轉(zhuǎn)政策的差異，成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的客觀難題。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高的影響，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出不斷融合的態(tài)勢(shì)，在許多地方，農(nóng)村集體土地已經(jīng)進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地使用權(quán)也可以予以轉(zhuǎn)讓。而隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的日漸深入，這種農(nóng)村集體土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)象越來(lái)越頻繁，土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和規(guī)模都呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，已經(jīng)在局部形成了市場(chǎng)。這種農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)自發(fā)形成市場(chǎng)的行為，其本質(zhì)上反映的是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的需求，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律所致。政府必須充分重視這一現(xiàn)象的深刻內(nèi)涵，予以科學(xué)規(guī)范和正確引導(dǎo)，保證農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的正確性和適當(dāng)性。

1.3 土地征收補(bǔ)償方面的政策性差異

土地是生產(chǎn)資料中的基礎(chǔ)要素，為保證經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，必須保障必要的土地資源支持。國(guó)家通過(guò)行政手段將集體或國(guó)有土地進(jìn)行征用并轉(zhuǎn)讓、劃撥給需要土地使用的企業(yè)或個(gè)人，是當(dāng)前我國(guó)土地資源利用與管理工作的重要組成。在土地征收過(guò)程中，需要依法對(duì)原土地使用者按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)予以征地補(bǔ)償和土地拆遷補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆绞揭约百Y金額度是土地征用過(guò)程中的關(guān)鍵要素。由于補(bǔ)償不能達(dá)到一致意見導(dǎo)致矛盾糾紛甚至形成社會(huì)性事件的情況在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)生十分頻繁。征地動(dòng)遷由此成為事關(guān)我國(guó)社會(huì)和諧的重要問(wèn)題。土地所有制二元化的問(wèn)題也反應(yīng)在城鄉(xiāng)土地之間。補(bǔ)償政策就是差異最為明顯的一項(xiàng)內(nèi)容。相對(duì)農(nóng)村而言，城市土地市場(chǎng)較為成熟，土地價(jià)格較高，征地動(dòng)遷時(shí)的補(bǔ)償額度也較大。而農(nóng)村土地市場(chǎng)尚處于起步階段，土地價(jià)格往往很難和實(shí)際情況相符合，導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。給原有土地使用者的利益造成一定損害。此外，我國(guó)現(xiàn)行法律中關(guān)于土地征收的內(nèi)容還不夠明確，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往也較市場(chǎng)價(jià)格要低，這些無(wú)疑損害了被補(bǔ)償人的合法權(quán)益，給土地征收工作順利開展造成了妨礙。

2 改進(jìn)城鄉(xiāng)土地管理工作的相關(guān)建議

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)土地管理工作中存在的問(wèn)題，筆者建議從以下幾個(gè)方面著手予以解決：

2.1 提高土地規(guī)劃的編制水平

土地利用，規(guī)劃先行。規(guī)劃是土地管理工作的基礎(chǔ)要件。土地管理工作質(zhì)量與規(guī)劃編制水平和實(shí)施效果有著至關(guān)重要的密切聯(lián)系。在編制土地利用規(guī)劃時(shí)，核心內(nèi)容是耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系如何處理。土地管理與使用的根本目的是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，但發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能以犧牲環(huán)境質(zhì)量為前提。規(guī)劃部門要站在全局角度進(jìn)行思考，充分考慮當(dāng)?shù)卦趲啄昴酥潦畮啄辍资陜?nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治各方面的發(fā)展變化以及帶來(lái)的影響，從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，圍繞地區(qū)發(fā)展基本目標(biāo)，科學(xué)編制土地利用規(guī)格。

2.2 推進(jìn)農(nóng)村土地征用制度改革

必須高度重視土地征用工作。要將集體土地轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所用，必須依法履行土地征用工作。推進(jìn)農(nóng)村土地征用制度改革，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的必然選擇。要充分考慮被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，從制度方面予以必要保障，避免侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。

2.3 建立健全城鄉(xiāng)土地管理配套法律體系

要從法律的角度加大對(duì)土地管理工作的保障，建立健全城鄉(xiāng)土地管理工作法制體系。推進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)建設(shè)，保障土地資源在市場(chǎng)上的正常流轉(zhuǎn)。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的基礎(chǔ)作用。要用立法的手段將城鄉(xiāng)土地管理政策固化下來(lái)，建立城鄉(xiāng)土地協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于高速發(fā)展階段，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又必須以充足的土地資源保障為前提。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，提高城鄉(xiāng)土地管理質(zhì)量，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)土地資源的利用效率已經(jīng)成為各級(jí)政府的共識(shí)。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的具體情況，制定科學(xué)有效的土地管理方針、措施，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地管理間的巨大差異，推動(dòng)土地利用開發(fā)工作加快發(fā)展，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，具有十分重要的積極作用。

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