我國國防科技工業和武器裝備建設管理體制沿革研究（續一）

韓慶貴

二、自主發展（20世紀60年代初到70年代中期）

20世紀六七十年代，面對蘇聯停援、西方封鎖的嚴峻形勢，黨中央本著自己動手、從頭干起、走獨立自主發展道路的精神，對我國國防科技工業和武器裝備建設管理體制進行了一系列調整改革，建成了與計劃經濟相適應的相對完備的管理體制。

（一）歷史背景

經過新中國成立后10年的不懈努力，我國國防科技工業和武器裝備建設形成了統一領導、分工協作的國防科技工業和武器裝備建設管理體制，并取得了舉世矚目的成就。1960年前后，正當我國國防科技工業和武器裝備建設全面推進之時，國內外形勢發生了重大變化。國內方面，“大躍進”“人民公社”和“反右傾”運動的弊端逐漸顯現，自然災害持續加劇，退守臺灣的國民黨當局加強對大陸東南沿海的襲擾。國際方面，美帝國主義在越南扶植親美集團發動戰爭，直接威脅我國邊境安全；印度支持西藏分裂勢力發動武裝叛亂，中印邊界糾紛漸趨尖銳；中蘇關系惡化，蘇聯單方面廢除中蘇經濟技術合作協議，終止對華援助，召回在華工作的全部專家。

國內外形勢變化特別是蘇聯毀約停援，給我國國防科技工業和武器裝備建設造成巨大損失和困難。在嚴峻的形勢面前，黨中央毅然決定：自己動手、從頭干起，以發展國防尖端技術為主，走獨立自主的發展道路。

（二）基本情況

20世紀六七十年代，為了適應形勢和推進武器裝備現代化建設的實踐需要，黨和國家對我國國防科技工業和武器裝備建設管理體制進行了一系列調整，形成了與計劃經濟相適應的管理體制。

調整國防工業管理體制。為走出一條獨立自主發展我國國防科技工業和武器裝備的道路，根據黨中央的指示精神，1960年9月，第二屆全國人大常務委員會會議決定，把第一機械工業部負責管理國防工業的機構分離出來，成立第三機械工業部，下設兵器工業、造船工業、電訊工業、航空、導彈等業務局。為了加強對國防科技工業的集中領導，經黨中央批準，1961年12月，在國務院成立統一管理各國防工業部門的機構——國務院國防工業辦公室（簡稱國防工辦），列入軍隊編制，對中央書記處和中央軍委負責，歸口管理第二機械工業部、第三機械工業部和國防科委、國防工委所屬范圍工作。我國核工業正式納入國防科技工業管理體系。為了進一步加強對各軍工行業的管理，全面促進國防工業的建設與發展，中央決定組建新的國防工業管理部門。1963年2月，中央決定把無線電工業從第三機械工業部分離出來，成立了第四機械工業部；同年9月，中央又決定把兵器工業、造船工業從第三機械工業部分離出來，成立了第五、第六機械工業部，同時決定撤銷與國防工辦職能重疊的國防工委，其任務并入國防工業辦公室；1964年11月，中央決定以國防部第五研究院為基礎組建第七機械工業部，統一管理航天工業的科研、設計、試制生產和基地建設工作。經過一系列調整之后，第三機械工業部只負責管理航空工業。同時各省、市、自治區也相繼成立了管理國防工業的相應機構。

在此期間，越南戰爭不斷升級，美國派出第七艦隊大規模轟炸越南，戰火燒到我國南部邊界。毛澤東對此深為憂慮。他在1964年8月的書記處會議上提出，要準備帝國主義可能發動的侵略戰爭，現在工廠都集中在大城市和沿海地區，不利備戰。會議做出了在中西部地區建設三線的戰略決策，并成立了負責研究規劃三線建設的國務院專案小組。同年10月，中央工作會議通過《1965年計劃綱要（草案）》，提出“要爭取多快好省的方法，在縱深地區建立起一個工農業結合、為國防和農業服務的比較完備的戰略后方基地”。由此，一場覆蓋我國中西部13個省（自治區），涉及國防、科技、工業和交通等多個領域的大規模三線建設拉開帷幕。1965年2月，中共中央、國務院發出《關于西南三線建設體制問題的決定》，規定三線建設的各重大綜合項目，以中央主管部負責統一指揮，統一管理，有關省、市、自治區和部門協助進行；成立以中共西南局書記李井泉為主任的西南三線建設委員會，負責對整個西南地區三線建設的組織領導。三線建設是一場以備戰為目的的大規模基礎設施建設，也是一場規模空前的工業大遷移。截止到1980年，三線建設歷經3個五年計劃，投入資金2052億元，投入人力400多萬，安排了1100個建設項目，不但為我國中西部地區的發展奠定了良好的物質基礎，也為我國國防科技工業和武器裝備建設做出了巨大貢獻。

“十年動亂”期間特別是1966年至1971年間，林彪、江青反革命集團利用“文化大革命”在國防工業領域開展了一系列奪權活動。1967年8月，軍委設立由吳法憲、葉群、邱會作等組成的軍委辦事組（1968年3月調整為黃永勝、吳法憲分任正、副組長，葉群、李作鵬、邱會作為組員），負責軍委日常工作，林彪集團開始把持軍委大部分權力。1969年12月，軍委辦事組決定撤銷國防工辦，成立軍委辦事組直接領導下的軍委國防工業領導小組及其辦事機構，下設航空、電子、兵器、造船4個行業領導小組，分別領導第三、四、五、六等4個國防工業部及所屬研究院和相應的試驗基地、高等院校。至此，除第二（核工業）、第七（航天）機械工業部外，其他各國防工業部門名義上受國務院、中央軍委領導，實際上均由軍委辦事組及軍委國防工業領導小組管轄。與此同時，各省、市、自治區相繼成立國防工業領導小組及其辦公室，并納入軍隊序列。1971年4月，又決定國防工業實行中央與地方雙重領導，將部分中央直屬軍工企業下放給地方管理。由于“文化大革命”的沖擊和干擾，我國集中統一的國防工業管理體制受到嚴重破壞，逐步由集中管理走向分散管理，給武器裝備建設和發展帶來了負面影響。

1971年9月，林彪集團覆滅后，在毛澤東支持下，主持中央工作的周恩來，對國防科技工業進行了一系列整頓和調整。同年10月，撤銷軍委辦事組，成立由葉劍英元帥主持的軍委辦公會議，負責軍委日常工作。1973年9月，中央決定撤銷中央軍委國防工業領導小組及其辦公室，重新成立國務院國防工辦，受國務院和中央軍委領導，以國務院為主，主要負責對國防工業的生產、建設和科研進行統籌規劃、全面安排、組織實施，軍隊由此開始退出國防工業管理。1974年5月，國務院、中央軍委決定調整國防工業管理體制：實行以國務院為主的國務院、中央軍委雙重領導的體制，第三、第四、第五、第六機械工業部由國務院領導，同時撤銷軍委航空、兵器、電子、造船4個領導小組；按照“部院結合、廠所掛鉤”要求，將各研究院劃歸對口國防工業部門領導；各省、市、自治區政府設立國防工業辦公室，統管本地區國防工業。1975年1月，第四屆全國人大會議決定，將戰術導彈的科研生產職能從第七機械工業部中分離出來，成立導彈工業總局，對外稱為第八機械工業總局（1979年撤銷第八機械工業總局，成立第八機械工業部），同時要求國務院各國防工業部門要對中央下放地方的軍工企業進行必要的指導和管理。1977年11月，國務院、中央軍委決定成立中央軍委科學技術裝備委員會(簡稱“軍委科裝委”)，作為中央軍委的一個部門，統一領導國防科學技術研究和國防工業生產。

調整國防科技管理體制。根據黨中央、毛主席關于下決心依靠自己的力量發展國防尖端技術的指示精神，中央軍委于1960年初確定了“兩彈為主、導彈第一”的國防科技建設方針，要求集中人力、物力、財力，以最大的努力在最短的時間內突破國防尖端技術。鑒于核工業生產和核武器研制技術的綜合性和復雜性，僅靠第二機械工業部一個部門很難完成任務，需要全國各方面的配合，1962年9月成立以周恩來總理為主任的中共中央15人專門委員會（簡稱中央專委）。其主要任務是：在中共中央的直接領導下，加強對核工業建設和核武器研究、試驗工作的領導；組織各有關方面大力協同，密切配合；督促檢查原子能工業發展規劃的制定和執行情況；根據需要，在人力、物力、財力等方面及時調整。委員會辦公室設在國防工辦，作為日常辦事機構，由羅瑞卿兼任主任。1963年初，西北核武器試驗場和研制基地建成并投入使用。為了統一管理原子彈、導彈的定型工作，國務院于1963年12月成立國務院特種武器定型委員會，辦公室設在國防科委。我國第一顆原子彈爆炸成功后，為了盡快解決原子彈運載工具問題，1965年3月，黨中央對中央專委的職能進行了調整，除了管理原子能工業和核武器以外，還要把導彈研制工作管起來，并相應地擴充了委員會的成員。

在大力發展國防尖端技術的同時，為促進國防科技工作的全面發展，黨中央十分重視常規武器研制工作，注重發揮國防科委在國防科技建設中的領導作用。1960年10月，為了集中科技資源，經黨中央批準，中央軍委決定將航空、船舶和無線電的相關研究機構從工業部門中獨立出來，與軍隊的有關科研單位進行整合，成立國防部第六研究院（研制軍用飛機）、第七研究院（研制艦艇）、第十研究院（研制軍事電子裝備），列入軍隊序列，業務工作由國防科委統一領導。總參謀部、總后勤部和各軍兵種也組建或擴建了一批研究院（所），擔負本部門、本軍兵種常規武器的論證、研制等任務。次年2月，又將第三機械工業部所屬的7所高等院校劃歸國防科委領導。1963年9月，中央在決定撤銷國防工業委員會的同時明確規定，國防科委仍是軍委領導下的國防科學技術工作的業務領導機關，其日常工作接受國務院國防工業辦公室指導。1965年5月，為了適應武器裝備試驗任務發展，加強對試驗工作的集中管理，中央軍委決定將導彈、核武器、常規武器試驗基地和海軍武器試驗基地劃歸國防科委建制，由國防科委統一領導和管理。同時，為加強國防科委對基地工作的管理，以總政治部科學工作部、總后第二物資計劃部為基礎成立了國防科委政治部、后勤部。1965年8月，中央批準中國科學院提出的衛星發展規劃綱要，并決定衛星研制工作改由國防科委直接領導。1967年在調整國防科研體制時，又將中央專門委員會辦公室由國防工辦改設在國防科委。1965年2月，為了使國防科學技術與國防工業生產有機結合起來，提高國防科技工業建設效益，經國防工辦提議，中央決定國防科技工業實行“部院合并、廠所結合”，將由國防科委領導的國防部第六、第七、第十研究院分別并入第三、第六、第四機械工業部。同年8月，將炮兵研究院并入第五機械工業部精密機械科學院。

“文革”期間，我國國防科技工作也受到嚴重沖擊和干擾。林彪、江青反革命集團在以軍委國防工業領導小組取代國防工辦，控制了國防工業的大部分領導權的同時，又把手伸向國防科技領域。1970年5月，軍委辦事組決定將國防科委領導常規武器研制職能及所屬科研生產單位劃歸總參謀部、總后勤部和海軍、空軍，使國防科委的職權范圍大為縮小，僅限于戰略武器和戰術核導彈的研發，從而削弱了國防科委在領導國防科學技術建設中的地位作用。由于周恩來、聶榮臻等老一輩革命家不斷采取措施排除干擾，使國防科技事業得以艱難地發展。國務院、中央軍委于1975年6月決定成立常規裝備發展領導小組，負責對我軍常規武器裝備的發展方向、裝備體制和裝備的科研、試制、定型等工作實施統一領導。同時規定，有關常規武器裝備的發展方向，裝備體制和裝備定型等方面的工作，由總參謀部負責辦理；有關裝備科研、試制、生產等方面的工作，由國防工辦負責辦理。“文革”結束后，黨中央對國防科技戰線進行了撥亂反正，先后對中央專委和國防科委、國防工辦等機構的領導班子進行了調整充實，使國防科技工業重新呈現蓬勃發展的良好勢頭。

調整部隊裝備管理體制。20世紀六七十年代，在調整我國國防科技工業管理體制的過程中，為促進軍隊裝備管理現代化、正規化建設，對五十年代末形成的總參謀部主管裝備規劃與調配，總后勤部主管裝備技術保障的管理體制進行了進一步調整。

1964年初，中央軍委決定，將總參謀部和總后勤部的部分裝備管理權力下放到軍區、軍兵種一級的司令部與后勤部，使得各軍區、軍兵種有了一定的裝備分配、調整、動用的自主權，初步形成了總部—軍區（軍兵種）—部隊三級管理體制。由于過分強調軍隊物資的集中統管，1969年6月，軍委辦事組決定將總參裝備計劃部劃歸總后勤部，與總后軍械部及運輸部的汽車、陸軍船舶的管理機構合并，成立總后裝備部，統管全軍武器裝備。除空軍外，各軍區、軍兵種也進行了相應調整。同年12月，隨著中央和各省、市、自治區國防工業領導小組及其辦公室成立并納入軍隊序列，軍隊開始全面接管國防工業。1970年5月，常規武器的科研單位由國防科委劃歸總參謀部、總后勤部和海軍、空軍建制，解放軍各總部和軍兵種開始履行裝備科研管理職能。1973年9月，中央調整國防工業領導體制，重新成立國務院國防工辦，受國務院和中央軍委領導、以國務院為主，軍隊由此開始退出國防工業管理。1975年1月，主持軍委工作的鄧小平發表《軍隊要整頓》的重要講話，開始對軍隊工作進行整頓。同年3月，軍委決定調整解放軍總部機構，將總后勤部裝備部所屬的裝備計劃工作劃歸總參謀部，成立總參謀部裝備部，總后勤部恢復軍械部。隨后，各軍區、軍兵種司令部的裝備部門相繼恢復。同時6年，中央決定成立常規裝備發展領導小組，對常規武器科研工作實施統一領導，并規定總參謀部負責常規武器裝備的發展方向、裝備體制和裝備定型等工作。經過一系列調整整頓，部隊武器裝備管理狀況逐步得到了改善。

（三）優勢和局限

20世紀六七十年代，伴隨著國家和軍隊領導體制的不斷調整，我國國防科技工業和武器裝備建設管理體制在計劃經濟的框架內先后經歷了幾次大的調整。從60年代初的總參謀部主管裝備規劃與調配、國防科委主管裝備科研、國防工辦主管裝備生產、總后勤部主管裝備保障的管理體制，到60年代末的國防科委主管尖端武器研制、解放軍總部和軍兵種主管常規武器研制、軍委國防工辦主管裝備生產、總后勤部主管裝備調配與保障的體制，再到改革開放前的國防科委負責尖端武器科研生產并歸口管理第二和第七機械工業部、國防工辦負責常規武器科研生產并歸口管理第三至第六機械工業部、總參謀部負責裝備規劃并歸口管理常規武器定型與調配、總后勤部負責裝備保障的管理體制。

在這種管理體制的作用下，我國國防科技工業和武器裝備建設取得了一系列舉世矚目的成就。先后組建了核工業、航空工業、電子工業、兵器工業、船舶工業、航天工業等行業管理機構，形成了健全的國防工業管理體系，有力促進了武器裝備的建設與發展，軍隊武器裝備的國產化、機械化水平有了顯著提高；組建了一系列國防科研院所，培養了一大批國防科技人才，以“兩彈一星”為核心的國防尖端技術取得突破性進展，成功掌握了原子彈、氫彈、洲際導彈、人造衛星和核潛艇技術，使我國成為世界上5個獨立掌握核技術和空間技術的國家之一，極大提升了我國在國際事務中的大國地位。

這一時期我國國防科技工業和武器裝備建設管理體制，是與我國當時高度集中的計劃經濟體制相適應的，其調整變化都是在計劃經濟的框架內進行的。雖然取得了很大成就，但同時也存在著一些自身無法克服的諸多弊端。

國防科技工業和武器裝備建設獨立于國民經濟之外。由于在國防科技工業發展過程中突出其單純的軍事導向，其高層管理機構如國防工辦、國防科委等都置于軍事管理部門（中央軍委）的領導之下，致使國防科技工業和武器裝備建設逐漸獨立于國民經濟之外。特別是1969年在中央軍委設立了航空、電子、兵器、造船4個領導小組，直接領導第三、第四、第五和第六機械工業部的工作，使國防科技工業變成了脫離國家整體規劃的“另外一個天地”。不僅國防工業的發展日益偏離經濟效率目標，而且使國防工業只能發揮服務軍事的單一功能，不能有效地發揮其服務經濟功能。

黨政不分、軍政不分、政企不分。隨著黨委與政府對口設部、對口領導和在企業中黨委領導下的廠長負責制的普遍實行，黨具體管理經濟社會及國防事務的機構大量增加，加之各政府部門和企(事)業單位的行政事務管理權，均由本部門、本單位的黨組或黨委統攬，形成了“重要問題，黨委決定、政府執行；次要問題，政府部門黨組去辦”權力配置格局，致使黨組織包攬了政府機關和企（事）業單位的所有職能。“文革”開始后，集黨、政、軍權于一身的“革命委員會”的出現和盛行，把黨政不分、軍政不分、政企不分的一元化領導發展到了極端，取消了現代國家管理所必需的基本分工，使包括我國國防科技工業和武器裝備建設管理在內的國家管理難以正常進行。

部門林立，多頭管理。我國國防科技工業和武器裝備建設的管理機構，有黨中央直接領導下的中央專委、國防工辦，有國務院領導下的第二至第七機械工業部，有中央軍委領導下的總參謀部、總后勤部、科學技術裝備委員會，有國務院、中央軍委雙重領導下的國防工委、國防科委、常規裝備發展領導小組，這些機構雖然都有主要職責、主管領域，但相互之間的職能區分并不十分明確，都有一定的科研、制造、生產等管理權限，職能重疊交叉的問題比較突出，且大多自成體系，多重管理、重復建設嚴重，造成資源的巨大浪費。

組織機構及職能的調整和變動過于頻繁。我國國防科技工業和武器裝備建設管理機構在20世紀六七十年代進行過多次調整和變動，上到國務院、中央軍委的主管部門，下到軍工企業、科研院所，大的調整幾年進行一次，小的調整每年都有，有時一年之內進行幾次調整，撤撤建建、分分合合、變來變去，缺乏相對穩定性，影響了國防科技工業和武器裝備建設的有序推進。（未完，待續）