解決“類住宅”關鍵在于土地市場化改革

五一小長假之前，上海市發布了《關于加強本市經營性用地出讓管理的若干規定》，要求辦公用地不得建設公寓式辦公，商業用地未經約定不得建設酒店式公寓等“類住宅”；土地出讓合同要明確商辦持有比例和年限，持有期內不得轉讓；經營性物業要明確長期持有的比例；社區或住宅配套商業要長期持有。

這并不是一個孤例。此前在3月份，北京和廣州就曾發布打擊“類住宅”的一攬子政策，從銷售對象（僅限企業）、設計報建（限制最小分割單位）、暫停貸款、停止項目審批等幾個死角，全面堵死“類住宅”的生存空間。

“類住宅”緣何泛濫，地方政府為何要果斷出手呢？

首先，商業辦公（有其城市外圍）租或售，都存在資金回籠周期長、利潤不高的問題，商辦用地建“類住宅”，對開發商而言是利潤最大化和盡快收回投資的選擇。

其次，互聯網沖擊實體商業，大城市產業升級（現代服務業貢獻率超過70%），商辦空間需求明顯下降，商辦項目很難招商，土地也很難賣個好價錢。

再次，住宅項目要配給公共服務設施，教育、醫療類設施還要獨立供地。對于空間逼仄的北上廣等大城市來說，住宅項目對政府和開發企業的壓力較大。而“類住宅”項目不僅不需要配建公共設施，還享受住宅溢價。

最后，近年來一線城市人口涌入，住宅需求旺盛。房價“上臺階”，限購政策強化后，不限購和價格較低的“類住宅”就應運而生。2016年，北京和上海類住宅銷售均價分別為每平方米29770元和25700元，僅相當于同期商品住房均價的72%和56%。由此，“類住宅”火爆就不難理解。

盡管“類住宅”客觀上有生存空間，也補充了住宅需求，但其最大的問題是違反了土地用途管制、城市分區規劃，造成城市生活和生產功能混雜，人為降低用地效率，并導致“城市病”更加突出。目前，“類住宅”主要集中的城市外圍，本來基本規劃為商業辦公的區域，卻集中了大量居住人口，加重了配套壓力。區域內小商小販、私立學校醫院散點式無序分布，從外圍到中心區的各條道路和軌交、換乘站點擁擠不堪。另外，“類住宅”泛濫導致京滬等大城市人口和空間“緊約束”政策失效。

近年來，京滬等城市在人口、土地供應上，均采取“減量發展”的政策。但是，“類住宅”以其不限購、低價格優勢，成為外來人口“扎根”京滬的選擇，而人口增加也倒逼城市空間擴張。

出現“類住宅”亂象，其中一個直接原因是基于政績的規劃。基于區域形象和短期GDP及稅收政績考核的考量，城市各區都有出讓商辦用地、建設商業辦公中心甚至CBD的激勵，但外圍商辦招商困難、經營困難。筆者調研，京滬深城市外圍區域，商辦項目除一樓底商餐飲、兒童娛樂還算景氣外，二樓及以上空置現象比較嚴重。

監管不嚴是另一個直接原因。住宅銷售能更快地賺錢、更快回籠資金、配套壓力更少，更易于讓土地賣個好價錢，部分地方政府對此也是“睜一只眼閉一只眼”。于是，開發商在規劃報建和審批階段便為今后切割改造留下方便之門，而批后用途監管大多形同虛設。

不過，“類住宅”亂象真正的根源還在于用地。大城市產業結構升級很快、人口遷入很快，工業和傳統商辦用地的單位空間產出效率下降，用地供應理應向現代服務業及需求更大的住宅傾斜。

目前，包括一線城市在內，我國大城市40%～50%的存量用地為工商業用地，住宅用地不足20%，而國際大城市剛好相反。原則上，土地所有者要追求更高產出和更高地租回報，工商和傳統商辦用地就會被現代服務業、居住用地所替代。同時，土地用途周期（最少40年）一般大于產業周期。互聯網沖擊下，產業由盛轉衰或被消滅的周期也縮短了，客觀上存在著調整土地功能的需要。但在我國，用地功能轉換并無這樣的市場化倒逼機制。

對此，各地需要對用地功能進行調整，對于涉及區域規劃的調整須經政府審批程序，召開聽證會，重簽土地出讓合同并備案；另一方面，用地功能調整涉及企業轉制，轉作住宅要補繳土地出讓金，增加公共配套支出，但原用地主體很多是國企，轉制困難、無力補繳地價，很多企業往往還希望“借地生財”，導致功能轉換停滯。

于是，城市外圍就批出了大量工商業用地，而原有工業、商辦也難以盤活，導致住宅用地緊縮，也由于外圍工商業“不經濟”而導致“類住宅”泛濫。

因此，解決“類住宅”，一方面在于剛性的存量土地盤活機制，以地均產值、就業人口為剛性指標，建立劃撥類工業用地和園區騰退紅線，觸及紅線的工業用地和園區一律收回；另一方面，應加快推進土地要素市場化改革，減少地方政府基于短期經濟和業績考慮的用地行為；最后，要加快推進制造業去產能，騰出無效占地。（文章摘自每日經濟新聞）