“管控+市場”——廣州市節(jié)約集約用地的實踐與思考

【摘要】對土地的節(jié)約集約利用指的就是依托規(guī)模引導(dǎo)、調(diào)整并優(yōu)化布局、市場配置等有效手段，達到節(jié)約土地資源、減量用地、提高用地強度以及二次利用低效廢棄地、提高利用土地的效率等的一系列行為、活動。本文將站在管控+市場的角度對廣州市節(jié)約集約用地的實踐措施進行思考與探究，旨在促進廣州市土地利用效率的提高。

【關(guān)鍵詞】廣州市；節(jié)約集約用地；市場配置；管控措施

廣州市有兩千多年歷史，土地利用豐富多樣，農(nóng)村用地、城市用地、河湖水面以及自然生態(tài)用地等交錯分布，土地資源稟賦不足、人多地少是基本市情。而節(jié)約集約用地提升土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力，促進生態(tài)文明建設(shè)，是促進土地管理轉(zhuǎn)型的重要抓手，加強節(jié)約集約用地至關(guān)重要且迫在眉睫。

1、在土地資源配置上嚴(yán)格遵守市場配置的原則

以市場配置為主配置土地資源是廣州市促進節(jié)約集約用地最有效、最直接的手段[1]。廣州市所供應(yīng)的有償使用土地要嚴(yán)格遵守市場配置這一基本的市場化發(fā)展原則，在符合廣州市總體規(guī)劃的前提條件下鼓勵土地使用者通過改造廠區(qū)、對內(nèi)部用地進行整理以及給廠房加層等做法切實提高利用土地的效率；廣州市各級國土資源主管部門在為使用者供應(yīng)工業(yè)用地時則要綜合考慮項目的容積率與投資強度，并把建筑系數(shù)、綠地率等指標(biāo)納入考慮范疇，而在供應(yīng)住宅用地方面則要綜合考慮最低容積率、建設(shè)套型等因素，并將其寫進出讓土地使用權(quán)的合同；以不改變用途作為前提，滿足廣州市總體規(guī)劃，不再增收提高利用率、增大容積率的工業(yè)用地價款。

2、依照“控制總量、用好增量、盤活存量”的原則加強“管控”

一是加強信息化和智能化建設(shè)。廣州市成立了土地管理委員會，相關(guān)重大事項由土地管理委員會進行集體審議，由市政府的常務(wù)會議進行集體決策，且針對土地管理的特別重大事項，須提交市委進行研究、做出決策，形成土地管理大家管、大家用的工作新格局。同時，廣州市還建立了土地管理考核評價，建立全市土地管理目標(biāo)責(zé)任制度，使各級部門的節(jié)約集約用地、耕地保護、土地征收儲備等任務(wù)完成情況受到年度評價考核[2]。

二是加強產(chǎn)業(yè)用地管理，通過完善產(chǎn)業(yè)用地政策和建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，加大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)規(guī)模，提高土地利用效率。具體包括：及時更新《產(chǎn)業(yè)用地指南》，進一步健全控制產(chǎn)業(yè)用地的使用的一系列標(biāo)準(zhǔn)，做到對產(chǎn)業(yè)用地的量化評價；及時制訂限制及禁止用地的項目目錄，建立新的產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入評估制度，促使高消耗、低產(chǎn)出的一類土地使用項目實施嚴(yán)格控制，使其“落地”；不斷完善公開出讓產(chǎn)業(yè)用地的相關(guān)制度，不設(shè)唯一性條件、排他性條件；大力支持發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)，允許其依據(jù)混合功能進一步明確土地用途，靈活設(shè)定開發(fā)土地的時限，土地出讓金的繳納也可分期進行。

三是加強對已供應(yīng)房地產(chǎn)用地的供后監(jiān)管和閑置土地處理。采取完善出讓合同內(nèi)容、明確開竣工時間及標(biāo)準(zhǔn)、建立供后監(jiān)管系統(tǒng)、健全動工催告預(yù)警機制、強化常態(tài)化動態(tài)巡查、實行履約保證金制度等多項經(jīng)濟、行政并舉措施，督促按期動工開發(fā)，堅決防止捂地、囤地，及時形成市場有效供應(yīng)；明確開工、竣工時間延期處理辦法。非用地單位自身原因?qū)е虏荒馨雌陂_工、竣工的，國土房管部門與用地單位簽訂變更協(xié)議，辦理建設(shè)用地延期手續(xù)，延長期限原則上不超過1年。

四是推動廣州市調(diào)整并優(yōu)化既有城鎮(zhèn)用地的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使生產(chǎn)用地得到控制，同時保障生活用地，增加生態(tài)用地占據(jù)的比重，增加城鎮(zhèn)建設(shè)使用存量用地占據(jù)的比重，從而進一步提高城鎮(zhèn)用地效率。首先，番禺城區(qū)重視大力培育都會功能，健全基礎(chǔ)設(shè)施，促進公共服務(wù)配套；在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的強勢引領(lǐng)之下，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、時尚創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，同時重點發(fā)展廣州國際創(chuàng)新城、廣州南站商務(wù)區(qū)、番禺大道商旅休閑帶等。

其次，通過整合措施高效利用地鐵沿線、站點周邊等地下空間，發(fā)展城市多層次立體交通[3]。廣州南站商務(wù)區(qū)是番禺“雙核”戰(zhàn)略中“商核”的核心區(qū)域，將與周邊已成熟的萬博商圈融合發(fā)展，與市橋城區(qū)傳統(tǒng)商圈錯位發(fā)展，與華南居住板塊互動發(fā)展，成為番禺未來現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的強大引擎。綜合發(fā)展商務(wù)、商貿(mào)、會展、旅游、休閑、購物等功能，打造“泛珠合作平臺+華南樞紐門戶+綜合商貿(mào)新區(qū)”三位一體的“泛珠CBD”。

另外，鼓勵建設(shè)項目用地優(yōu)化設(shè)計、分層布局，鼓勵充分利用地上、地下空間。萬博地下城等項目將于近年年底建成，加上最初的萬博中心、吉盛偉邦及海印又一城，整個萬博商務(wù)區(qū)集中近10多個大型商場，密度快趕上天河的珠江新城，是“廣州商業(yè)次中心”，番禺辦公物業(yè)最集中的地方之一。截止到目前，歡聚時代（YY語音）、微軟、IBM、攜程、萬博基金小鎮(zhèn)已紛紛進駐。

3、堅持改革創(chuàng)新，繼續(xù)探索土地管理新機制，建立新型節(jié)約集約用地模式

一是探索建立城鄉(xiāng)一體化土地交易市場，促使集體建設(shè)用地盡快進入市場，并實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。二是加強探索處理集體建設(shè)閑置用地。集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)到市場后，如果因用地單位的因素被閑置，則要由集體經(jīng)濟組織依據(jù)流轉(zhuǎn)合同將閑置的土地收回，或收取閑置費，用于建設(shè)基礎(chǔ)公共設(shè)施、發(fā)展公益事業(yè)。三是探索在城鄉(xiāng)建設(shè)用地上真正實現(xiàn)增減掛鉤。積極編制村莊土地利用規(guī)劃，大力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，綜合整治試點村的土地使用，避免土地散落、閑置、廢棄等，從而實現(xiàn)對城鄉(xiāng)土地資源的統(tǒng)籌管控與節(jié)約集約利用；通過規(guī)范應(yīng)用增減掛鉤政策，使其和廣州市總體土地利用規(guī)劃相適應(yīng)，保證土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的規(guī)模不大于新增耕地面積，并把周轉(zhuǎn)土地用于控制新建地塊的規(guī)模。

結(jié)語：

現(xiàn)階段，節(jié)約集約用地的理念在社會各個層面不斷深入，廣州市必須充分認(rèn)識到最嚴(yán)格的保護耕地的制度以及節(jié)約集約利用土地資源的制度對可持續(xù)發(fā)展的重要促進作用，采取管控與市場相結(jié)合的措施，大力推進廣州市節(jié)約集約用地，從而積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，保障廣州市的科學(xué)發(fā)展。

參考文獻：

[1]黃德輝.新常態(tài)下的城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約利用思考[J].國土資源情報，2016（08）：31-35.

[2]宋才發(fā).新型城鎮(zhèn)化進程中節(jié)約集約用地的法治問題探討[J].河北法學(xué)，2016（03）：13-23.

[3]黃潔，岳永兵，郭冬艷.土地節(jié)約集約利用的實踐探索與思考[J].當(dāng)代經(jīng)濟，2015（31）：42-44.