如何加強檢驗檢疫基層行政處罰工作

梁瑜+習清+葉麗貞+劉一波+陳麗婷

摘 要：目前檢驗檢疫行政處罰實務中存在的執法依據沖突與滯后、自由裁量權缺乏有效規制、處罰程序制度不健全、缺乏有效監督制約機制等一系列問題，必然會影響檢驗檢疫執法。

關鍵詞：檢驗 檢疫 行政執法

出入境檢驗檢疫機構作為一道國門，肩負著保障出入境人員健康與安全、防止疫情疫病傳入傳出、保證進出口商品質量、保障國際貿易順利進行的重任。行政處罰作檢驗檢疫機構的行政職能之一，對于維護對外貿易有序進行發揮著重要作用。然而目前檢驗檢疫行政處罰實務中存在的執法依據沖突與滯后、自由裁量權缺乏有效規制、處罰程序制度不健全、缺乏有效監督制約機制等一系列問題，必然會影響檢驗檢疫執法。本文試圖從完善立法、規制自由裁權、保障程序、建立監督追責機制方面提出對策和建議，為法治社會的建設貢獻力量。

1.理清法律依據，統一檢驗檢疫法律體系

理清執法依據，全面梳理職權。面對國際貿易形勢日新月異的發展，檢驗檢疫部門要組織系統內法律專業人士及職能部門的業務骨干對現有的檢驗檢疫行政處罰法律、法規、規章及規范性文件進行全面梳理，開展系統內行政處罰條款修改、廢止工作，修正過時的條款，將沖突的條款規范成統一處罰標準，填補法律空白。

根據處罰律效力等級、處罰種類、處罰行為類別，在立法層面形成統一的檢驗檢疫行政處罰法規。同時還應及時將更新后的相關法律法規、部門規章及有關政策等以公告的方式通過網站、布告欄等方式，同步向社會公示。法律是治國之重器，良法是善治之前提。目前行政部門立法實質上是各部門利益的博弈。必須要通過公開立法程序、立法內容，實現部門立法的全程透明化，既能保證公眾參與立法，又能強化對立法的監督。

2.細化制度建設，規范檢驗檢疫自由裁量權

行政處罰自由裁量權的自由性、侵犯性，容易危及公民權利。鑒于檢驗檢疫行政處罰裁量空間大、適用范圍廣的特點，開展規范行政處罰裁量權工作、劃分統一的行政處罰裁量標準尤為重要。在法律規定的框架內梳理行政違法行為各種情形，根據梳理后的違法情形針對性地細化行政處罰標準，使每一種違法行為都有對應的處罰種類和標準。

實行案件調查與審查分離制度。要對擁有強大自由裁量權的行政處罰行為進行規制，就要分解執法職權，明確具體執法機構和執法崗位的權限及職權行使的程序、標準和期限。通過職能分離，形成執法機構內部相互制約監督體系。檢驗檢疫機構可借鑒刑事司法領域偵查與審判的職能分工體制，由執法人員負責案件的調查，行政處罰案件審理由行政處罰案件審理委員會進行。審理委員會負責認定案件的違法事實是否清楚、證據是否確鑿、適用法律是否準確、辦案程序是否合法。行政處罰案件需通過集體審理，實行集體討論和民主集中制原則，對案件的事實、證據、程序、法律適用等方面進行全面審理決策。通過調查部口與審查部口的相互監督制約，約束行政處罰自由裁量權的濫用。

檢驗檢疫部門要從思想上形成“以人為本，執法為民”的全新理念，在通過業務培訓提高檢驗檢疫人員的業務素質和工作能力的同時；更要提高檢驗檢疫人員職業道德水平和社會責任感。樹立行政執法人員的責任認識，提升執法隊伍的執法能力、親和力和專業素養，提升執法隊伍的執法能力和專業素養，樹立親民、愛民和執法為民的執法理念。

3.完善監督機制，加大責任追究力度

保障相對人權利，實施說明理由制度，健全聽證制度。在行政機關行使權時處罰權時，給予相對人知情權、同等充分的機會進行陳述理由和申辯權，就能使行政相對人通過行使程序權利來保護實體權利，進而對行政處罰權予以有效控制。一是建立包含陳述申辯權、聽證權、知悉工作人員身份權、申請回避權在內的完整的告知制度，并告知當事人行使權利的途徑。二是按照《政府信息公開條例》的要求，依法向社會公布行政處罰執法依據、裁量標準、執法程序和調查結果，全面建立行政處罰信息公開制度，切實保障相對人的知情權。

聽證制度作為現代行政程序法的核心制度，對于規范行政處罰權的行使有重要意義。檢驗檢疫行政處罰設立聽證制度的立法宗旨是為相對人提供陳述申辯的權利，為實施行政處罰的機關客觀查明事實、準確適用法律、做出正確的決定提供程序性保障。為了更好地維護相對人合法權益、監督檢驗檢疫機構依法處罰，一是要加強聽證筆錄的法律效力，確立“案卷排他原則”。而是從立法上對舉證、質證、辯論規則加以完善，防止出現相對人僅有形式上的舉證、質證權利。

以內部監督為主，外部監督為輔為原則，建立行政處罰責任追究機制。由于行政處罰管理制度不健全，缺乏有效的監督追責機制，導致對執法人員疏于監督，權力濫用。要改變檢驗檢疫行政處罰現狀，就要從制度建設上制定切實可行的監督制度，形成有效的追責機制，設法分散、約束權力。檢驗檢疫部門是實行垂直管理行政機關，地方黨委、人大、政府對其監督效力較弱，加強行政處罰權力內部監督尤為重要。在內部監督上，通過事前、事中、事后監督，實現行政處罰程序控制和分權制約。事前監督，主要是對案源進行監督，重點監督有案不接、先查后立的現象。對執法權力依據合法性進行事前審查，將不合法的處罰行為消滅在萌芽中，達到預防功能。事中監督，主要是對立案、調查、審查、決定等程序進行監督。通過建立行政處罰信息化管理程序來規范執法，實現程序化的監督管理在實踐中效果顯著。事后監督途徑有案卷調查、明察暗訪、受理當事人投訴、舉報或行政復議申請等。事后監督作為行政機關內部自我糾錯的監督制度，是事后的救濟措施。只有實行全程動態的監督，才能使檢驗檢疫行政處罰走向規范化、程序化、法制化。在外部監督方面，嚴格實行執法公示制度，向社會公開法律、法規、規章、執法范圍、執法程序、告知制度（告知救濟權利） 以及監督方式投訴渠道等。