國家治理背景下我國重度殘疾人康復體育發展研究

吳麗芳

(福建師范大學 體育科學學院，福建 福州 350117)

?博士論壇

國家治理背景下我國重度殘疾人康復體育發展研究

吳麗芳

(福建師范大學 體育科學學院，福建 福州 350117)

運用文獻資料、數理統計等研究方法,基于國家治理理論，對我國重度殘疾人康復體育發展現狀進行分析。研究結果顯示：國家治理背景下我國重度殘疾人康復體育發展存在制度供給難以滿足需求、制度執行效率不高、創新動力不足等困境。研究認為,通過完善制度保障，提升服務效應和創新動力，從而推廣符合我國國情的重度殘疾人康復體育體系是我國殘疾人體育治理體系的突破。 關鍵詞:重度殘疾人;國家治理;康復體育；家庭

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化[1]。推進國家治理體系現代化是強調國家治理體系的制度完善、能力提升的過程。國家治理是國家力量通過制度對不同資源的配置方式和整合能力[2]。我國政府高度重視殘疾人的生存權和發展權，2002年提出了到2015年殘疾人“人人享有康復服務”的目標，并踐行《殘疾人權利公約》《世界衛生組織殘疾與康復行動計劃》等精神，強調保障各個層次的殘疾人在經濟、文化、體育等方面的參與性[3]。體育具有改變世界的能力，中國殘疾人聯合會(以下簡稱中殘聯)強調康復體育是殘疾人體育的重要組成部分，在全國范圍內推進“全民健身”、“自強健身工程”，開展殘疾人康復體育等系列項目，一定程度上改善了部分殘疾人的體育參與狀況。

據第二次全國殘疾人抽樣調查公報[4]推算，2010年末我國殘疾人總數為8502萬人，其中重度殘疾2518萬人，占全國殘疾人口總數的29.62%。絕大部分重度殘疾人由于無法走出家門，社會參與能力、活動等方面全面受到限制，康復體育參與度極低。為改變重度殘疾人無法走出去的困境，中殘聯試圖讓康復體育進家庭。自2013年，中殘聯不斷拓展殘疾人康復體育進家庭模式，北京、河北等地區試點開始推廣殘疾人康復體育關愛家庭服務。經過兩年多開拓性理論創新和卓越實踐探索，中殘聯于2015年通過殘疾人康復體育關愛家庭計劃試行方案，在全國范圍內推廣重度殘疾人康復體育進家庭項目。在國家自上而下的制度推進下，逐漸形成我國重度殘疾人康復體育體系，國家治理能力在處理重度殘疾人康復體育治理具體實踐問題的效能得以體現，其現代化體現了發揮效能的制度化、規劃化、程序化的體育制度體系[5]。因此，推進我國重度殘疾人康復體育發展是重度殘疾人對體育多元化需求的必然回應，在全面深化改革的國家戰略背景下探討重度殘疾人康復體育發展研究是當前一個重要且不可回避的課題。本文試圖對國家治理背景下重度殘疾人康復體育發展現狀、制度建設存在問題等做進一步探討，以促進殘疾人康復體育關愛家庭計劃的有效實施，進而更好地推動我國重度殘疾人康復體育制度化工作進程。

1 國家治理背景下我國重度殘疾人康復體育發展現狀

1.1 重度殘疾人康復體育-殘疾人體育的短板

殘疾人康復體育事業是國家體育事業和殘疾人事業的重要組成部分，黨和政府高度重視殘疾人康復體育工作發展?！扼w育法》《殘疾人保障法》在法律層面明確規定要保障重度殘疾人康復體育權利?！度窠∩項l例》《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》《殘疾人體育工作“十二五”實施方案》《十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》[6-9]等系列指導性文件的出臺為重度殘疾人參與體育運動，改善生活質量、促進社會融入提供了有力保障。國家通過多方面努力，鼓勵并促進殘疾人參加各個層次的體育活動，提高殘疾人的生活質量。隨著我國殘疾人事業的發展，相關政策法規逐漸與國際接軌。在政策制定上，已經將殘疾人康復體育建設納入本地群眾體育建設大局。但是從第二次全國殘疾人抽樣調查中發現[10]，各類殘疾人接受康復訓練與服務的人員比例相對較低，大部分殘疾人未接受服務和救助，醫療服務與救助的比例相對于其他服務較高，重治療輕康復現象普遍存在。重度殘疾人接受康復訓練與服務的比例更少，救助難、康復難現象更為嚴重。基于全國殘疾人狀況及小康進程監測報告發現，近年來殘疾人參與體育活動總體情況有所改善，但是殘疾人參與體育活動比例依然較低，超過一半的殘疾人從不參加體育活動，重度殘疾人參與體育活動更是少數[11]。這與2014年筆者參與福建省殘疾人體育調研中發現的情況一致，重度殘疾人常年足不出戶，幾乎沒有接觸過康復體育。重度殘疾人康復體育因障礙重重，長期以來是殘疾人體育工作的短板。

表1 全國殘疾人參加社區文化、體育活動情況 單位：%

注：數據來源于2013年度全國殘疾人狀況及小康進程監測報告

1.2 家庭康復體育模式發展現狀

重度殘疾人是指在精神、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或障礙，全部或部分喪失從事某種活動能力的人。重度殘疾人，分為一級、二級的視力殘疾人和肢體殘疾人，以及殘疾程度為一級、二級、三級的智力殘疾人和精神殘疾人[12]。雖然殘疾人康復模式日趨多樣化，有機構康復、延伸服務、社區和家庭服務，但是重度殘疾人以家庭為主要責任者，以靠家庭其他成員供養和領取基本生活費為主，存在社會保障依賴性強、家庭經濟壓力大等困難，其總體生活狀況與社會平均水平存在較大差距，相當一部分重度殘疾人處于與社會生活完全隔離的狀態[13]。家庭是我國重度殘疾人實現康復(醫療、輔助器具和康復訓練)的重要場域。這與國外重度殘疾人康復體育模式有很大差距。殘疾人康復體育發達的國家，擁有規模較大的康復中心、康復醫院、社會福利療養中心，這些機構擁有先進的康復體育設施和專業的康復體育訓練人員。大部分重度殘疾人可以定期到這些機構進行專門康復訓練[14-16]。重度殘疾人康復體育模式很大程度上受到國家的整體經濟發展水平影響。我國重度殘疾人以家庭為主要康復模式，家庭康復模式存在挑戰與機遇。重度肢殘患者可以在家庭進行以運動功能為主的康復訓練，貧困智力殘疾人在家庭開展運動功能、姿勢矯正等康復訓練，盲人在家可以定向行走和功能訓練。但是家庭康復模式最大的挑戰是如何為重度殘疾人在家中提供科學、合理、有效的康復體育服務，涉及到很多制度保障問題，因此建立適合我國現實國情的家庭康復體育體系迫在眉睫。

圖1 殘疾人的主要康復形式比例分布圖注：數據來源于第二次全國殘疾人抽樣調查

1.3 殘疾人康復體育關愛家庭計劃推進現狀

自2009年以來，中殘聯開始嘗試將康復體育器材、康復體育方法、康復體育服務送到殘疾人家中，指導不便出家門的重度殘疾人在家中進行科學、規范的康復訓練[17]。天津市殘聯率先嘗試為重度殘疾人設計如擲飛鏢、握力、夾珍珠、輪椅廣播操等特色項目，在節慶日組織健身指導員到重度殘疾人家中指導康復體育活動，深受重度殘疾人的喜歡，其中輪椅廣播操成為天津市殘疾人健身體育品牌項目，獲得中殘聯在全國范圍內的推廣。隨后各地市紛紛設計和開展殘疾人體育項目，如輪椅八段錦、輪椅太極拳、輪椅柔力球等項目。

2011年，中殘聯開始運行重度殘疾人康復體育進家庭模式，率先在北京以項目支撐的方式開展試點運行。為擴大影響力，中殘聯開始在其他省市推廣康復體育進家庭試點工作。如2014年，中殘聯首次將康復體育關愛家庭項目放在河北崇禮縣實施。2015年，河北省率先將康復體育進家庭項目專項化，制定殘疾人康復體育進家庭項目實施方案。隨后，四川、天津、江西相繼啟動殘疾人康復體育關愛家庭試點。2015年4月，中殘聯第十七次理事會會議通過了《殘疾人康復體育關愛家庭計劃(試行)》[17]，同年5月，向全國推廣。

康復體育關愛家庭計劃試行是我國重度殘疾人康復體育治理的突破點。自2013年開始康復體育進家庭出現在我國殘疾人事業發展統計公報中。當年，全國27個省(區、市)開展了殘疾人體育健身培訓、比賽及體育進家庭等形式多樣的活動6000多場次。2014年，在北京、河北運行1000個殘疾人家庭試點康復體育進家庭項目。2015年，開展重度居家殘疾人康復體育服務試點18080戶[18]。

1.4 殘疾人康復體育協作治理現狀

我國殘疾人康復體育關愛家庭試點工作在國家治理下通過制度優勢匯聚各種資源，建構一個互補的協同整體，從而力求提高資源配置效率。第一，殘疾人康復體育關愛家庭計劃需要財政的支持。一方面，獲批的康復體育進家庭試點項目的省份，可得到中殘聯專項補助資金。作為康復體育進家庭試點項目，每人490元標準，根據試點人數，中殘聯給予相應的補助資金。另一方面，通過制度安排確保經費保障?！稓埣踩丝祻腕w育關愛家庭計劃(試行)》明確規定，各省市在推廣重度殘疾人康復體育進家庭時，在財政經費等方面上要給予相應保障，如地方財政設立專項經費和群眾體育經費扶持。

第二，殘疾人康復體育關愛家庭計劃需要高等院校人才支持。國家鼓勵高等院校開設康復體育專業，培養專業的康復體育人才，上海體育學院、北京體育大學、武漢體育學院、廣州體育學院、山東體育學院、天津體育學院、吉林體育學院、南京體育學院等開設康復體育保健、特殊體育、運動康復等專業，部分綜合院校也有開設康復體育專業。國內部分院校已經有康復體育專業的本科、碩士、博士不同層次的人才培養途徑。

第三，中殘聯與國家體育總局等部門聯合，培養殘疾人體育健身指導員。自2014年起，殘疾人健身指導方法被納入到社會體育指導員的培訓中，社會體育指導員培訓必須掌握殘疾人體育健身指導方法。從以試點開展康復體育進家庭的現狀看，大部分省市殘聯一般以委托高等體育院校或企業單位來開展康復體育進家庭，其團隊實施主體以殘疾人體育健身指導員，少部分省市開始培訓康復體育指導員。重度殘疾人康復體育工作需要不同類型的康復體育人才提供不同類型的服務，殘疾人體育健身指導員是提高重度殘疾人康復體育指導和服務的保障。

“十二五”期間，我國重點實施殘疾人“自強健身工程”，逐步形成一支立足基層、面向殘疾人提供健身指導服務的工作隊伍，要求在全國培養3萬名殘疾人體育健身指導員。中殘聯于2011年全面啟動了殘疾人體育健身指導員培訓工作，截止2014年已成功舉辦七期國家級殘疾人體育健身指導員師資培訓班。各省市級殘聯舉辦殘疾人體育健身指導員培養工作，根據我國殘疾人事業公報數據統計，近五年培養的人數急劇上升, 截止2015年，我國已培養4萬多名殘疾人體育健身指導員。

圖2 近5年我國殘疾人體育健身指導員培養人數注：數據來源于2011-2015我國殘疾人事業公報

2 國家治理背景下我國重度殘疾人康復體育發展中的困境

2.1 國家治理的制度供給難以滿足需求

目前重度殘疾人康復體育制度供給難以滿足日趨復雜的實踐需要，首先體現在制度生產缺位。我國尚缺專門重度殘疾人保障法，無法保證重度殘疾人康復權益保障水平。與康復體育發展好的國家相比，很多國家有專門的重度殘疾人保障法，從權利，康復、教育、經濟支持、生活等方面都給予重度殘疾人實質性的支持與幫助，如美國有《殘疾人康復法》，德國有《重度殘疾人保障法》。其次，制度生產滯后，一些制度體系制定落后于現實，重度殘疾人康復體育配套制度還未完善?！稓埣踩丝祻腕w育關愛家庭計劃(試行)》，是目前我國第一個重度殘疾人康復體育進家庭的指導性綱要，其配套措施尚未建立起來。各地還沒出臺重度殘疾人康復體育服務專門性文件及相關配套文件。第三，制度體系低質，重度殘疾人康復體育權益存在“有法不依”、“有制度不遵循”、“利益表達途徑不暢”現象。雖然有些政策法規已經關注到殘疾人康復體育權益，但是重度殘疾人康復體育權益關注度低，處于邊緣化。第四，制度生產真空，如缺乏殘疾人康復體育關愛家庭服務規范與標準。殘疾人康復體育關愛家庭服務作為公共體育服務的組成部分，國家提倡采用政府購買服務形式，但卻沒有相應的服務規范與標準。在各試點實際操作過程中,一盤散沙，各自為政，不規范的管理行為普遍存在，如殘疾人康復服務機構沒有制定規章制度，評估主觀性強，針對性差等。正因為重度殘疾人參與體育的障礙困難之大，更需要在制度層面有明確的支持。

2.2 國家治理的制度執行效率不高

國家治理需要通過高效的集體活動邏輯，獲取多方協同效益，從重度殘疾人康復體育發展實踐看，重度殘疾人康復體育制度執行效率不高。首先，重度殘疾人康復體育需求存在嚴重供需對接不暢，覆蓋面低現象。一方面，重度殘疾人隊伍龐大，其康復體育需求量大，然而實際接受康復體育服務的比例非常少。2011年，北京東城區的60戶殘疾人收到健身器材大禮包，2012年在全區170戶重度殘疾人進行殘疾人體育健身進家庭。河北省在2014年試點500戶的基礎上，2015年目標是為1000戶重度殘疾人開展“三進提供服務”。2015年四川省康復體育進家庭試點項目目標為服務3000戶重度殘疾人。這與我國重度殘疾總人口數2518萬人相比，接受服務的覆蓋面太低。另一方面，許多有康復體育技能的愛心人士，想要加入到殘疾人康復體育服務行列中，卻找不到合適的服務平臺和服務對象，而重度殘疾人參與體育活動需要專業人士的指導，造成供需對接不流暢。

其次，重度殘疾人康復體育服務碎片化，流于形式。一方面，康復體育服務時間短，缺乏延續性，時間集中在宣傳殘疾人節慶日，服務臨時性，難以產生有效、可觀的康復效果。入戶調查、購買服務、服務實施 、評估檢查幾個環節總的時間為兩個月，其中服務實施就兩周，很難量化康復體育效果。另一方面，殘疾人體育器械研發水平相對落后，康復體育進家庭配置普適性的小型體育器械，如小啞鈴、拉力器、握力器、健身球等，無法滿足重度殘疾人個性化體育需求。另外，各級殘聯尚未將重度殘疾人康復體育工作作為其工作規劃的評價體系，直接導致重度殘疾人康復體育執行力度不夠。

2.3 國家治理的制度創新動力不足

首先，康復體育智力支持不夠，康復體育人才專業化程度低。從職前培養途徑上看，我國設有康復體育專業或康復專業的高校較少，培養的康復體育及康復人才數量少。這與時下特殊教育學校及省市康復中心建設的迅速增長，形成供求關系緊張態勢。從職后培養途徑上看，殘疾人體育健身指導員是康復體育人才的重要補充。自2011年開始，我國已經形成一批不同級別的殘疾人體育健身指導員隊伍，然而由于前期的專業背景差異大，部分殘疾人體育健身指導員無法完成康復體育工作，導致無論從質或量上都無法滿足對重度殘疾人康復體育工作。社會助殘機構的康復服務人員的自身素質、管理能力、服務水平良莠不齊，缺乏專業化培訓，專業化程度不高，無法提供康復體育人才智力支持。

其次，“多元化”治理模式尚未形成。現階段重度殘疾人康復體育以政府主導運行模式為主，治理模式“一元化”，社會力量支持殘疾人康復體育的體制和機制尚未形成。從康復體育發展的長期性角度來看，這部分經費對于保障項目的完成相當有限。大部分省市開展重度殘疾人康復體育相關工作經費沒有得到中殘聯經費資助，需要地方財政等經費支持。要讓殘疾人康復體育關愛家庭成為普惠性服務，需要強大的財政支持，如果全部依賴國家、地方財政撥款，這對于我國的財政實力具有很大的挑戰。

3 國家治理背景下重度殘疾人康復體育發展策略

發展重度殘疾人康復體育應結合我國基本國情，改變現有重度殘疾人康復體育制度供給難以滿足要求，制度執行效率不高，創新動力不足等現實困境，要樹立國家治理理念，探索具有中國特色的重度殘疾人康復體育體系。

3.1 加強制度建設，完善重度殘疾人康復體育制度保障

第一，修訂、充實重度殘疾人康復體育相關法律法規。對于現有運行較好的政策規章，可以考慮進一步規范到法律層面。比如繼續貫徹《體育法》《全民健身條例》等法規精神，突出落實重度殘疾人群體的康復體育權益，在頂層制度上確保重度殘疾人享有和健全人一樣的體育活動。第二，完善重度殘疾人康復體育關愛家庭服務的制度環境，建設重度殘疾人康復體育關愛家庭服務配套政策工程，包括管理制度、考核考評制度、激勵制度。第三，重視重度殘疾人的話語權，加強利益表達制度建設，拓展權益表達渠道，切實保障重度殘疾人康復體育權益，確保其受到侵害時或需要幫助時可以獲得相應的救助。第四，盡快制定國家、地方、組織機構三個層面的服務規范，國家層面的服務規范是基本、總體、原則性，起到指導性的作用；地方層面的服務規范，起到承上啟下作用；組織機構層面的服務規范是切合實際、具體、可行性的各種規章制度。此外殘疾人體育服務作為公共服務產品之一，務必要實施等級認證(國家級、省級)。根據各助殘組織的服務管理、人員配置、質量考核等方面進行不同等級認定，等級制度對助殘組織起到激勵作用。

3.2 注重效率與質量，提升殘疾人康復體育服務效應

第一，充分利用新媒體，多渠道廣泛宣傳殘疾人康復體育知識，普及殘疾人康復體育項目，充分調動重度殘疾人的主觀能動性，提高重度殘疾人康復體育意識。第二，加強重度殘疾人康復體育服務和需求跟蹤監控，促進供需對接流暢。第三，擴大覆蓋面，讓更多重度殘疾人能夠得到康復體育服務，同時追求康復體育的常態化，讓康復體育關愛家庭成為重度殘疾人的民生工程。第四，強調精準體育，應用康復體育專業技術，結合重度殘疾人的康復體育需求和生活環境，實現精準的診斷，制定具有個性化的康復體育方案。第五，加強殘疾人康復體育過程監控，建立定量和定性相結合的評估體系，促進殘疾人康復體育科學化。第六，建立重度殘疾人康復體育服務信息平臺，共同研發和推廣重度殘疾人康復體育項目，吸取優秀經驗和共享研究成果，共同拓展殘疾體育康復關愛家庭工程項目，讓更多的殘疾人得到方便可及的服務。

3.3 優化治理路徑，提升康復體育創新動力

第一，培養創新型殘疾人康復體育人才是提升殘疾人康復體育事業的動力源泉。一方面，建立多專業的殘疾人康復體育服務團隊，建立醫療系統和體育系統合作團隊，加快康復體育學科發展，加強康復體育專業人才隊伍培養，建立一批高素質的康復體育專職人才。另一方面，繼續推進殘疾人體育健身指導員培訓，拓寬康復體育人才培養途徑，推進康復體育人才資格認證制度。第二，殘疾人康復體育各職能部門要形成良好的互動和溝通機制。中殘聯要履行宏觀管理和監督職責，省市殘聯要制定適合本地區實際情況的實施細則，社會助殘組織要設計個性化的康復體育計劃。第三，強調治理主體的多元參與，治理結構需要政府、社會、市場多方力量形成網絡化結構。促進重度殘疾人康復體育“一元化”向“多元化”治理模式轉變，形成政府主導、社會參與的殘疾人康復體育服務供給模式。一方面發揮政府制度優勢，完善重度殘疾人康復體育投入機制。比如推進重度殘疾人護理補貼制度，強化兜底康復保障。建立重度殘疾人康復體育專項經費預算制度，明確規定各級政府的經費補助比例，實現政府財政投入制度化。另一方面，引入市場機制，積極吸引第三部門的社會資本，使更多社會力量參與進來。通過減稅免稅等方式鼓勵企業、單位、機構對殘疾人康復體育器具的研發、生產，鼓勵殘疾人康復體育器具產業發展。

4 結語

制度化是國家治理現代化的邏輯起點和必由之路。重度殘疾人康復體育制度化建設是從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定模式，把康復體育的形式、內容、途徑、渠道、要素及環節以制度的形式固定下來，使“三進提供服務”規范化、有序化的變遷過程，是實現合法、規范和有序地提供“三進提供服務”的過程。在國家治理視域下，重度殘疾人康復體育制度化建設無疑是保障重度殘疾人康復體育權力實施的重要路徑和先決條件，也是保證各項工作完成的重要環節，是當下殘疾人康復體育事業發展新的任務和挑戰。

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Resear on the Development of Rehabilitation Sports for Severe Disabled Persons from the Perspective of State Governance

WU Li-fang

(Department of physical education and sport science, Fujian Normal University, Fuzhou 350117, China)

Based on the theory of state governance, this thesis adopts some kinds of researching methods, such as literature analysis, statistical data analysis. It reflects the situation of the development of rehabilitation sports severe disabled persons. The research shows there are some problems such as institutional supply which is difficult to meet demand, institutional implementation efficiency which is not high, and the lack of innovation power. The author thinks that it is important to improve institutional security, enhance service effect, enhance innovation power. Then promoting a suitable system of rehabilitation sports for severe disabled persons is a breakthrough point of sports governance system for disabled people.

severe disabled persons; state governance;rehabilitation sports;care for family

2016-10-25；

2016-11-29

國家社會科學基金資助項目(15BTY071)；福建省社會科學規劃項目(2014C068)；福建省教育廳項目(JBS14070)。

吳麗芳 (1981-),女,講師，博士，研究方向：特殊體育。

G812.49

A

1672-1365(2016)06-0011-06