基于平衡計分卡的農地非農化監管績效的指標體系研究

俞輝

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

基于平衡計分卡的農地非農化監管績效的指標體系研究

俞輝

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

在我國城鎮化、工業化加速推進下，農地非農化不可避免。地方政府作為農地非農化的主導者，存在既充當“裁判者”，又扮演“運動員”角色沖突下的大量失范行為，在加速城市化中導致了過度農地非農化，也成為了影響深化土地改革的關鍵因素。從過度農地非農化入手，強調績效評價研究在農地非農化中的緊迫性和必要性，并以地方土地督察機構為例，利用平衡計分卡的理念框架，設計合理的農地非農化監管績效指標體系，為科學規劃土地、完善土地管理提供參考。

平衡計分卡；農地非農化；指標體系；地方土地督察機構

“三農”問題歷來是社會關注的焦點，對“三農”問題的研究直接關系到農村社會的發展，乃至國家可持續發展的深層次問題，農地非農化更是“三農”問題研究中不可忽視的重要方面。然而，目前我國80%的違法用地是地方政府行為，地方政府成為了主要的土地違法者[1]。《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》中已規定，設立國家土地總督察、副總督察，負責組織實施國家土地督察制度；設立國家土地總督察辦公室，向地方派駐9個國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監督檢查職責[2]。作為一個準獨立的行政管理組織系統[3]，國家土地督察制設立的目的就是為了減少建設占用耕地面積、有效保護耕地面積、降低國有土地收益流失及保障失地農民的合法權益等。基于我國土地管理的現實，進一步探討地方政府在農地非農化中的失范行為及成因，引入平衡計分卡強化對農地非農化的監管效果。

1 農地非農化的現狀研究

1.1 農地非農化概述

農地非農化是指轉變現農用地的用途，將其變為居住、交通、工業和服務業等城鄉建設用地的過程[4]。綜合我國的社會發展現狀，農地非農化主要受到經濟發展、城市化推動、工業化發展以及政府、企業、農民等相關利益因素的影響。一般來說，當地經濟發展越快，城市化水平越高，對土地的需求量也就越大，并且由于土地功能、土地收益、利益分配比例等的差異以及政府在其中的扮演角色不同，極大地影響著農地非農化的發展速度、變化程度及推進路徑。

1.2 農地非農化的發展進程

據統計，2010—2014年，我國城區面積總體逐步擴大，城市建設用地面積與日俱增，與此同時，我國城市化率逐漸上升（表1），5 a間城市化率分別為47.50%，51.27%，52.57%，53.7%，54.77%。

表12010 —2014年全國城市建設用地情況

1.3 我國城市化與農地非農化的相關性研究

研究發現，東中西部城市的經濟發展水平不同，城市化比率、城鎮用地面積差異明顯，所以研究選取城市建設用地占年內耕地面積的比例作為農地非農化的指標，即自變量Y，采用2010—2014年城市化率作為我國城市化的量度，即因變量X，并設置一般表達：Yt＝aXt＋b＋ut（a為回歸系數，b為截距項，t表示時間序數，u為隨機誤差項）。研究發現，我國城市化與農地非農化的發展趨勢大體上是一致的，即隨著新型城鎮化的推進，政府急于加快城鎮建設，提高城市化率的同時，農地非農化的進程顯著加快（圖1）。

利用Excel進行數據分析，得出的分析結果如下：城市化與農地非農化的相關系數R為0.956 3，擬合優度R2為0.914 6，估計標準誤差為0.096 4，一元線性回歸方程為Y＝0.097X-1.742。經過驗證，有很強的代表性。由此可以看出，政府在不斷推進城市化過程中，農地非農化的進程也不斷推進，如果出現盲目城市化，不考慮當地的實際發展情況，過度農地非農化不可避免。

2 農地非農化監管績效評價的緊迫性

2.1 地方政府失范行為

地方政府掌握著土地一級市場和定價議價的權力，一旦超出法律法規的約束，對我國市場經濟建設會造成嚴重的阻礙和破壞作用。

2.1.1 地方政府鉆空子，變相非法占地地方政府為增加城市土地建設，出現了大量未批先建、違規發證等變相違法行為，為引進企業進村投資，鼓勵村鎮組織非法占用農地搞非農建設，其中“以租代征”的方式成為農地非法轉用的主要形式之一。

2.1.2 地方政府官員以權謀私唯GDP至上的錯誤意識依然大行其道，采取非法占地、非法轉讓，以招商引資為名大肆炒賣，過度依賴土地財政盲目征地。并且一旦涉及地方政府利益，消極執行、緩慢執行，甚至不執行的趨利性行為，嚴重損害了法律的公正性，還極大地削弱了政府的公信力，日積月累造成政府的信任危機。

2.1.3 地方政府的土地尋租，腐敗滋生2010年1月前國土資源部部長、國家土地總督察徐昭史在全國國土資源工作會議上指出，2009年國土部批準用地比2008年增長了21%，實際供地增長了44%；核準違規用地達13 867 hm2；全國共立案查處違法案件4.2萬件，118人被追究刑事責任[5]。基于以上數據不難看出，土地尋租問題在我國日益嚴重[6]。地方政府集控制、出讓、分配權力于一身，企業等市場主體利用各種手段誘導政府的尋租活動，同時，地方政府官員因個人私利還會設法創租，非法積累個人財富，提升和鞏固自身的政績，為晉升積累政治資本。

2.2 深層的原因分析

2.2.1 土地制度不健全，存在真空地帶

2.2.1.1 農地產權制度不健全根據現行法律相關規定，農村土地實行農民集體所有，但對“集體”這一概念并無明確的界定，征地補償制度也沒有明確規定農地非農化增值收益的分配，導致農民的土地權利模糊。

2.2.1.2 農地征用補償制度不完善《憲法》規定：“國家出于公共利益的需要，可以按照法律規定征收或征用農村土地并給予補償。”基于“公共利益”鑒定的模糊性，地方政府往往將非公共利益的經營性用地也采取國家征用標準，擴大了農地非農化的規模。

2.2.1.3 農地征用流轉市場機制不健全政府壟斷了土地一、二級市場，實施土地市場的大管控，使得土地市場的發育受到極大限制。

2.2.1.4 土地管理規劃制度不完善，監管程度低地方政府是土地規劃的制定者，根據公共選擇理論，地方政府以“經濟人假設”出發，面對土地這塊大蛋糕，想方設法地擴大農地非農化的規模。

2.2.2 地方政府角色定位偏差由于地方政府過度依賴土地財政，擁有很大的擴大農地非農用私利驅動力，使得土地財政收入在地方財政總收入中的占比逐漸增大。

2.2.3 對地方政府土地違規違法行為的處罰力度小

2014年上半年，國土資源統計數據顯示，全國共發現土地違法案件28 510件，涉及的土地面積為11 256.9 hm2，同比分別增長27.7%和18.9%[7]。這一串數字的背后，是一些地方政府越權審批、未批先征先用以及擅自改變土地用途等違法行為的表現，造成土地資源的浪費，農民權益的嚴重受損。但據統計，超過96%的土地違法案件沒有處理相關責任人，刑事處罰率竟不到14%，即使處罰也僅是走個形式，難以讓違規的地方政府感受到應有的威懾力，助長了不正之風。

3 農地非農化監管績效評價的指標體系設計

3.1 地方土地督察機構作為農地非農化監管主體的意義

國家土地督察制度是我國土地管理制度的重大創新，是完善中央與地方行政權力與責任體系的積極探索[8]，在協調政府間就土地政策執行中的一致性問題，規范地方政府用地，保障我國可利用耕地方面作用明顯，也進一步推進了土地政策的完善。目前，國家土地督察制度正逐步走向規范化、體系化、高效化，尤其在我國加速推進城市化以及過度農地非農化愈演愈烈的環境下，土地督察制度的實施的確對減少建設占用耕地面積有顯著的正面影響[9]。因此，在這樣的背景下，從我國土地督察機構的視角出發，研究設計一個對地方政府的土地管理工作進行績效評價的指標體系，通過一套具體可行的評價標準，設定較為客觀的衡量標尺，對于監管地方政府的土地利用行為具有更加深遠的意義。由國家土地督察辦公室向地方派駐的地方土地督察局恰恰成為監管并糾正地方政府在農地非農化濫用權力、過度用地的關鍵一環，并且有待進一步發揮監管的職能。從地方土地督察部門切入，通過科學設計農地非農化監管績效的指標體系，一方面，進一步規范地方政府在農地非農化中的政府行為，避免在加速推進城市化背景下使得農地過度非農化的趨勢循環往復；另一方面，也是有效回歸到國家土地督察制度設計的初衷：即正確處理中央與地方土地管理關系的問題，提高土地管理行政執行力及落實最嚴格的土地管理制度[8]。

3.2 基于BSC的政府在農地非農化中的績效指標體系框架

對于地方政府來說，通過農地非農化，除了取得高額財政收入外，還有很多好處。比如吸引大量投資，改善城市面貌，改善城市居民的居住條件，增加稅收來源，增加城市競爭力，增加城市就業機會等[10]。所以，僅僅依靠地方政府內部監管或者中央政府及社會輿論監督的效果并不明顯，而通過構建國家土地督察制度，設立地方土地督察部門，派駐土地督察專員并賦予其權力的相對獨立性和權威性，這樣監管作用才能夠得到有效的發揮。基于我國農地非農化監管的特殊環境，結合國家土地督察制度的實際，并按照國家土地督察制度主要職能（守護18億畝耕地紅線和土地管理法律法規；護航國家實施土地調控政策；促進土地管理改革、土地法律法規政策的完善[3]）的設計，在基礎上，科學引入既是一種績效評估指標設計框架，更是一種戰略管理工具的績效考評方法[11]，充分利用平衡計分卡這一套具有很強操作性和戰略指導意義的指標框架對其監管進行績效評價（圖2），能夠在一定程度上有效監管并糾正地方政府對農地非農化的過度性，同時也能促進國家土地督察制度監管職能的高效運轉，同時也可以為研究設計更加復雜的、科學的、高效的監管績效的指標體系提供一定的借鑒。

3.3 構建可行性的績效指標設計體系

表2 基于BSC的地方督察機構對農地非農化監管績效的指標體系

農地非農化牽涉的利益主體較多，并且在城市化、工業化加速推進的情況下，地方經濟發展對土地的剛性需求很大。上面千條線，下面一根針，中央與地方是“分灶吃飯”和“財政分權”的，地方政府的經濟自主性相對較大，并在土地開發收益權屬于或主要屬于地方政府的情況下，各級地方政府往往成為違法違規的用地主體，這使中央對土地開發的監控必然大打折扣[12]。因此，在地方政府通過大量的招標、拍賣、掛牌等方式，將國有土地使用權出讓并獲得土地出讓金，并日益成為地方政府的一個重要的財政收入來源的現實背景下[13]，作為行政機關內部監督的國家土地督察制度應運而生，重在監督地方政府過度農地非農化的行為，從而消減耕地過度性損失[14]。本研究在參閱相關文獻的基礎上，結合地方土地督察機構本身的特性以及地方政府在農地非農化中的實際運作，并設置了一些具體可行的利于外部監督的指標，建立了以平衡計分卡為框架的農地非農化監管績效的指標體系（表2），實現內外部同時發力的績效監管體系。

4 結論

整個績效考評應采用加權平均數進行百分制的定值，明確績效目標并將其轉化成具體、可報告因素，將獎懲與績效指標緊密聯系[15]，同時結合關鍵指標，實行一票否決制。因此，績效考評結果分為5個等級，其中第一等級為非常優異，分值為95～100；第二等級為優秀，分值為85～95；第三等級為良好，分值為75～85；第四等級為及格，分值為65～75；第五等級為不及格，分值為65以下。當耕地保護政策目標執行率及耕地保有量不合格時，直接是一票否決，這進一步體現并堅持了國家土地督察制度的初衷，實現農用地利用的科學性和高效性，有效維持我國18億畝耕地的紅線。

從一定程度上說，經濟的快速發展，工業化、城鎮化的快速推進，尤其在農業稅廢止、現代農業建設的整體推進等情況下[16]，農地非農化的發生不可避免，為經濟發展提供土地保障以及更多資金的支持。然而，我國現階段出現的是過度農地非農化，是地方政府違背發展規律人為造成的，是以犧牲國家生存發展命脈而進行的畸形的農地非農化。所以，在國家土地督察制度實施背景下，應充分利用好這一制度，對地方農地非農化的開展做好日常監管，同時，也能進一步促進我國土地督察制度的改進與完善。當然，利用平衡計分卡進行績效指標體系的設計是一項復雜的研究工作，尤其針對我國城市化加速推進背景下的農地非農化，要考慮到多方面的利益需求，也要在實踐中不斷完善績效指標，實現科學、有效的績效考評。

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Study on a Performance Index System for Farmland Conversion Regulation Based on BSC

YUHui
（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

With the rapid progress of urbanization and industrialization,farm land conversion is inevitable.Local governments become the dominants of farmland conversion,and act as both"judges"and"athletes"roles,resulting in conflict of a large number of anomie behaviors,and leading to excessive land conversion in the accelerating urbanization,and also become the key factor influencing the deepening the reform of land.This paper further studied on the problem of excessive farmland conversion,emphasizing the performance of evaluation and research in necessity and urgency of land conversion,and taking local land supervision institutions for example,to make full use of the framework of the balanced score card,to design a performance index system for farmland conversion regulation reasonably,to provide a reference for scientific planning of land and improve land management.

balanced score card;farmland conversion;index system;local land supervision institutions

F301

A

1002-2481（2016）10-1560-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.10.33

2016-05-24

俞輝（1992-），男，浙江湖州人，在讀碩士，研究方向：地方政府與區域公共管理。