“三權分置”激活農地資源

嚴碧華

在堅持農村土地集體所有權的根本地位和嚴格保護農戶承包權的基礎上，《意見》亦指出，加快放活土地經營權。

38年前，安徽省鳳陽縣小崗村18位村民冒著風險按下紅手印，實行分田到戶“大包干”，開啟了中國農村土地制度改革的首次重大創新。

今年6月，當時參與“大包干”的村民嚴金昌，通過土流網小崗村土地流轉服務中心，帶頭發布了土地流轉信息。

所不同的是，“大包干”是把土地所有權和承包經營權分開，而土地流轉是將土地承包權和經營權分開，只流轉經營權。

10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。

《意見》指出，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。

有專家在受訪時表示，政策利好之下，農村土地流轉或將進入快速增長通道，也有權威專家提醒要防止地方在執行政策時“跑偏”。

“流不流轉，流轉給誰，選擇權要還給農民，不能由政府和集體經濟組織負責人代替農民做主，這是政策落實的關鍵。”11月4日，中央農村工作領導小組原副組長兼辦公室主任陳錫文在出席“中國三農智庫高層論壇”時如此表示。

土地流轉致富

《民生周刊》記者查閱相關資料發現，有關農村土地流轉的文件至少可以追溯到10年前。2005年1月，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》經農業部第二次常務會議審議通過，自當年3月1日起施行。

10多年來，土地流轉逐漸成為了熱點詞，越來越多的地方通過土地流轉解決了土地擱荒及現代農業發展，進而促進了農民增收。

長沙縣是湖南經濟強縣，2015全國百強縣排行榜上，該縣躋身八強。但長沙縣的工業主要集中在南部，該縣北部是典型的山區。近年來，在“南城北游”“強南富北”的發展戰略的指引下，長沙縣在北部通過土地流轉發展現代農業和鄉村旅游。

潯龍河生態藝術小鎮就是其中的典型，據當地官員介紹，項目所在原雙河村，山多田少，主要以農業種養和務工收入為主， 2008年人均年收入僅4500元。

如今，潯龍河生態藝術小鎮運營公司按照耕地600斤谷/畝/年、林地150斤谷/畝/年、水塘坡地200斤谷/畝/年的價格實施土地流轉，已經完成流轉土地1100畝，按2015年的糧食收購保護價計算，戶均每年可獲得6270元的現金收入。土地流轉之外，當地村民還能獲得房租收入。

11月中旬，《民生周刊》記者實地采訪了解到，已經實施村民集中居住的80戶，按照村民自愿的原則，由潯龍河文旅公司對一樓商鋪進行整體返租，月租金為18元/㎡；部分村民二樓住房進行返租，月租金為10元/㎡，每年可獲得租金收入2萬至4萬元。

在旅游項目商鋪里上班的村民還能獲得勞務收入，截至今年11月，該項目累計安排當地勞動力289人，按月平均工資3210元計算，村民勞務收入合計1113萬元。

需要指出的是，景區有了人流之后，村里還成立了集體資產管理公司，對300畝集體經營性建設用地進行經營，建設停車場、加油站等經營性項目，所得收益對村民進行分紅。

11月18日，全國人大常委會副委員長、民革中央主席萬鄂湘到潯龍河調研。潯龍河村黨支部書記柳中輝在介紹時表示，通過土地流轉，農民實現了“寸寸土地長稻谷”。

在長沙縣，類似于潯龍河這樣通過土地流轉改變村莊面貌的案例很多。

該縣相關部門提供的資料顯示：長沙縣農用地總面積約183.8萬畝，耕地78.49萬畝。截至今年7月，全縣農村土地流轉總面積已達46.5萬畝，占全縣農用地面積25.3%，其中耕地流轉面積27.62萬畝，涉及所有自然村近9萬農戶。

不唯長沙，今年7月，《民生周刊》記者在貴州六盤水六枝特區大用現代農業（扶貧）產業園區采訪了解到，按照“三變改革+山地特色農業+鄉村旅游+金融扶貧”的模式，融合一、二、三產全面發展，老百姓把土地、勞動力和閑散資金入股到企業，并從中獲得收益。

11月，農業部部長韓長賦在國務院新聞辦公室舉行的發布會上表示，截至今年6月，我國2.3億農戶中，流轉土地農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份這一比例更高，超過50%。

他介紹，近年來我國大量的農業人口轉向二、三產業，此前“家家包地、戶戶種田”的局面已經發生很大的變化，土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，農業生產者的構成發生了深刻的變化。

隨著農村土地經營權流轉的加快，更多的農業生產將由新型農業經營主體從事。據介紹，目前我國已有270多萬個家庭農場、農民合作社和農業企業。

瓶頸與問題顯現

通過土地流轉，經營權在更大范圍的優化配置，相對集中土地使用，不僅使土地利用效率得到提升，更能明顯提升務農勞動力的勞動生產率，從而提高農業效率和競爭力，既解決了原承包農戶的財產權益保護問題，又能解決農業現代化的持續發展基礎和增長動力問題。

一方面，土地流轉盤活了閑置土地，發展了現代農業，促進了農民增收；另一方面，也存在破壞土地屬性、流轉土地經營失敗等案例。

尤其是后者，制約了土地流轉。對于流轉20、30年后，土地承包權是否還屬于自己，農民存有疑慮。

中部某縣人大常委會對土地流轉做過專題調研，一位不愿具名的調研組成員告訴《民生周刊》記者，工商資本下鄉時，有些由于不熟悉農業，且貪大求全，產業不對路，最后以失敗告終。“有些老板也因此跑路，把包袱丟給了地方政府，政府不得不用財政資金去墊付土地流轉費。”

記者調研發現，有些甚至把原有水系破壞，農地非農化，復耕非常困難，嚴重損壞了老百姓的利益。

鑒于此，亦有專家直言，有些地方的土地流轉，其實就是圈地。

這樣的現象發生多了后，盡管知道土地流轉可能帶來好的收益，但農民往往望而卻步。

在陳錫文看來，“三權分置”并非新鮮事物。他表示，有關的探索，自己上世紀80年代末在浙江等地就聽過，只是多年來一直沒有在政策、理論、法律上把“三個權”講清楚。他表示，流轉的只是經營權而不是承包權，而且有承包權的農民只能是本集體組織的農民，“外人不要有非分之想，非本集體組織成員只能流轉經營權”。

陳錫文認為，過去在流轉中確實有不恰當的地方，即使是“三權分置”下，推進土地經營權有序流轉也是件政策性極強的事。

土地流轉可以集約化發展，因此外界認為，要創新農業經營體系就得促進土地流轉。

陳錫文坦言，這個思路對，但不全對。比如糧價一下跌，租地大戶就扛不住了，很多地方出現要么降土地租金，要么大戶跑路的情況，這說明流轉是個辦法，但未見得是全部辦法。

規范與促進

此次出臺的文件，正是著力規范土地流轉和化解農民的顧慮。

《意見》指出，始終堅持農村土地集體所有權的根本地位和嚴格保護農戶承包權。農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。

受訪專家表示，農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。

在堅持農村土地集體所有權的根本地位和嚴格保護農戶承包權的基礎上，《意見》亦指出，加快放活土地經營權。

比如《意見》顯示：賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。

在完善“三權分置”辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，經承包農戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償；有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地。

《意見》指出，加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

“鄉親們放心，土地承包權和經營權分開，只流轉經營權，承包權永遠是我們農民的。如果哪天合同到期了，土地可以收回來。” 對于今年73歲的嚴金昌來說，《意見》的出臺無疑使他更有底氣。