“三權(quán)分置”不能搞一刀切

羅燕

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)逐漸成為農(nóng)村發(fā)展中的新趨勢(shì)。

農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝，超過承包耕地總面積的三分之一，在一些東部沿海地區(qū)，流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過二分之一。

今年10月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。就土地流轉(zhuǎn)及“三權(quán)分置”的相關(guān)問題，《民生周刊》記者專訪了農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)。

土地產(chǎn)權(quán)的第二次分離

民生周刊：土地流轉(zhuǎn)近年來一直很受關(guān)注，據(jù)您了解，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)是從哪一年開始的？有哪些文件對(duì)此進(jìn)行了規(guī)范？

宋洪遠(yuǎn)：比較大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)是從2008年開始，也就是十七屆三中全會(huì)之后。2008年之前的流轉(zhuǎn)是小規(guī)模的，比如親戚朋友之間的轉(zhuǎn)讓或換地。

黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此后，各地規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展比較快，到現(xiàn)在為止，全國(guó)已經(jīng)有三分之一的承包地流轉(zhuǎn)了。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，最重要的文件有兩個(gè)，一個(gè)是2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，一個(gè)是今年10月發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》。

民生周刊：《意見》提出完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，這個(gè)文件出臺(tái)的背景是什么？“三權(quán)分置”是怎么形成的？

宋洪遠(yuǎn)：由于土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，就出現(xiàn)了一塊農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)需要明晰的問題，順應(yīng)改革發(fā)展的實(shí)際，中央出臺(tái)了“三權(quán)分置”的文件。所以是實(shí)踐有要求，中央才有部署。

改革開放之初，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把集體所有的土地承包給農(nóng)戶使用，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。當(dāng)時(shí)土地的所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，這是兩權(quán)分離。現(xiàn)在發(fā)展到新階段，又出現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的問題，這是土地產(chǎn)權(quán)的第二次分離。經(jīng)過這兩次分離，一塊土地出現(xiàn)了三權(quán)：所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。搞三權(quán)分置，目的是為了落實(shí)所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

核心是農(nóng)民與土地

民生周刊：“三權(quán)分置”在土地流轉(zhuǎn)中將發(fā)揮什么作用？

宋洪遠(yuǎn)：首先，在土地流轉(zhuǎn)中，實(shí)施三權(quán)分置，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這一塊地，就產(chǎn)權(quán)而言，做了分割，分割的三權(quán)的關(guān)系、內(nèi)涵、權(quán)能這樣就明確了，明確了后就能更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益。

第二，有利于促進(jìn)土地資源合理利用。農(nóng)戶承包了土地，不經(jīng)營(yíng)，撂在那里，土地資源就沒有得到利用。如果不允許流轉(zhuǎn)，他自己私下做這個(gè)事情，就不能規(guī)范地流轉(zhuǎn)。實(shí)施“三權(quán)分置”，土地規(guī)范地流轉(zhuǎn)給能手、能人，土地效率就提高了。

第三，有利于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。我要搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，如果不能流轉(zhuǎn)，怎么搞？現(xiàn)在可以流轉(zhuǎn)了，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開了，一戶可以拿到村里十戶的地了，就成了專業(yè)大戶了。

另外，有利于提高土地產(chǎn)出率，資源利用率，勞動(dòng)生產(chǎn)率。資源得到合理利用了，利用率不就提高了？同一畝地，產(chǎn)出多了，產(chǎn)出率不就提高了嗎？十個(gè)人種變成專業(yè)大戶來種，勞動(dòng)生產(chǎn)率不就提高了嗎？

民生周刊：“三權(quán)分置” 被認(rèn)為是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新，這次改革的核心內(nèi)容是什么？

宋洪遠(yuǎn)：這次搞“三權(quán)分置”，主要是圍繞正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村的事，核心就是農(nóng)民與土地，農(nóng)民是勞動(dòng)者，土地是生產(chǎn)資料。土地還有多種功能，比如是資源、資產(chǎn)，在一定程度上還是農(nóng)民的社會(huì)保障。現(xiàn)在有社會(huì)保障還有三保，這個(gè)功能弱化了，但在過去，有一畝地就是農(nóng)民的保障。

要科學(xué)界定三權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)利邊界、三權(quán)的關(guān)系。這是這個(gè)文件第一個(gè)要做的事。第二是要建立規(guī)范高效的三權(quán)運(yùn)行機(jī)制。最終要建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、嚴(yán)格保護(hù)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

民生周刊：所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間是什么關(guān)系？

宋洪遠(yuǎn)：所有權(quán)是物權(quán)，承包權(quán)是用益物權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)。對(duì)這些權(quán)利，我們要平等保護(hù)。

為什么不發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書呢？因?yàn)槟愕牡亓鬓D(zhuǎn)給我，是通過合同規(guī)定的，是債權(quán)債務(wù)關(guān)系，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書帶有產(chǎn)權(quán)證書的意思。

三者關(guān)系非常清楚。所有權(quán)是承包權(quán)的前提，經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。

“三權(quán)分置”不能強(qiáng)推

民生周刊：對(duì)于這次改革的理解，是否存在一些誤區(qū)？在您看來，這次改革有哪些方面需要特別注意？

宋洪遠(yuǎn)：先有土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果，我們才去規(guī)范，不是全國(guó)都來推這個(gè)事情。現(xiàn)在全國(guó)有三分之二的地還沒流轉(zhuǎn)，還是兩權(quán)分離。難道要通過這個(gè)文件把剩下的三分之二的地都變成三權(quán)嗎？不是這樣的。

有的地方領(lǐng)導(dǎo)說要落實(shí)文件，全面推進(jìn)三權(quán)分置，我說這個(gè)理解錯(cuò)了。我們就怕有的地方要搞三權(quán)分置，把地收回來流轉(zhuǎn)給企業(yè)、大戶。土地流轉(zhuǎn)與否是農(nóng)戶的權(quán)力。這個(gè)《意見》是要完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，不是要在中國(guó)全面推進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置。

這個(gè)《意見》的前提，一是承包農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地宅基地都跟它沒關(guān)系。第二是對(duì)已有情況的制度安排、確認(rèn)、完善，不是要每一塊土地都變成三權(quán)。第三，即便是已經(jīng)出現(xiàn)三權(quán)分置的事實(shí)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞一刀切。第四，再怎么搞，土地集體所有制、耕地糧食生產(chǎn)能力都不能受到損害。

民生周刊：在土地流轉(zhuǎn)中，政府部門應(yīng)該發(fā)揮什么作用？

宋洪遠(yuǎn)：政府有幾個(gè)事，一是要做好土地確權(quán)頒證。確實(shí)權(quán)，頒鐵證，這是全國(guó)都要做的，2018年之前要完成。

二是要確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，更好地與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平相適應(yīng)。這個(gè)地方能不能流轉(zhuǎn)，要不要流轉(zhuǎn)，不是政府拿著文件硬推，是根據(jù)地方的條件，有條件才能搞。

三是要構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系，引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益。

民生周刊：據(jù)您估計(jì)，未來幾年全國(guó)的土地流轉(zhuǎn)會(huì)是什么趨勢(shì)？

宋洪遠(yuǎn)：土地流轉(zhuǎn)或者不流轉(zhuǎn)都不是成績(jī)，也不是缺點(diǎn)。是否流轉(zhuǎn)要根據(jù)地方的條件，這個(gè)地方有人愿意接地，有人愿意轉(zhuǎn)地，就流轉(zhuǎn)了，有可能經(jīng)過10年，還是承包地流轉(zhuǎn)的面積還是三分之一。

我估計(jì)，至少“十三五”期間，全國(guó)承包地的流轉(zhuǎn)面積不會(huì)超過耕地總面積的40%。因?yàn)楝F(xiàn)在的技術(shù)條件、生產(chǎn)手段就支持這么大的規(guī)模。可能有60%的人就是不愿意流轉(zhuǎn)土地，自己承包經(jīng)營(yíng)挺好。強(qiáng)推土地流轉(zhuǎn)是不對(duì)的，是有條件搞的就搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，沒條件的地方就不搞，已經(jīng)搞的要規(guī)范。要這么強(qiáng)推，5年之后不就都規(guī)模經(jīng)營(yíng)了嗎？

土地流轉(zhuǎn)率也有可能降低，比如有的土地流轉(zhuǎn)5年之后，又不流轉(zhuǎn)了，這是農(nóng)民的權(quán)利。所以土地流轉(zhuǎn)不是直線上升的。從今年開始，我們不再公布土地流轉(zhuǎn)率，也不再排序了，就怕誤導(dǎo)。