韋有周（上海海洋大學 經濟管理學院，上海 201306）

【國外海洋經濟】

英國海上風電產業扶持政策演變、最新態勢及啟示研究

韋有周
（上海海洋大學 經濟管理學院，上海 201306）

近年來，海上風電產業逐漸成全球新能源產業的亮點。英國海上風電產業在短短十幾年時間里獲得了快速發展，領先于全球，其背后是英國政府強有力的扶持政策。結合相關數據，分析了英國支持海上風電的核心政策—可再生能源義務制度的政策內涵、運作機制、實施效果、存在問題，以及向新政策—差價合約電價制度轉變的情況；并總結借鑒英國的經驗，提出了促進我國海上風電業發展的對策。

海上風電；海洋電力業；可再生能源；新能源；可再生能源義務制度；差價合約電價制度；英國

引言

近年來，海上風電產業成為主要沿海國家應對氣候變化、保障能源安全、培育新產業的重要方向，但該產業仍處于起步階段，技術和需求市場不夠成熟，面臨成本高、風險大等制約因素。英國海洋風電產業起步并不早，其第一個海上風電項目Blyth Harbour籌建于2000年12月，但此后，英國海上風電業獲得了迅速發展：截至2015年底，裝機容量達到5 104兆瓦（中國為1 014.68兆瓦），裝機總量已經占據歐洲的46%，占全球比重也超過40%（中國為8.3%）。

除了作為島國，擁有豐富的海上風能資源這一優越條件外，英國海上風電業之所以發展如此迅速，還與政府的積極政策支持是分不開的。在各種政策中，居于核心地位是可再生能源義務制度（Renewables Obligation，RO）。本文擬從政策內涵、運行機制、實施效果等方面分析英國RO制度的演變和最新進展，并探究其對我國海上風電發展的借鑒意義。

1 可再生能源義務制度的產生背景和政策內涵

可再生能源配額制（Renewable Portfolio Standard，RPS）的概念最初由美國風能協會提出，波蘭、瑞典、智利、意大利、澳大利亞等國也陸續采用該項政策。英國的可再生能源義務制度也是RPS制度的一種具體形式。

早在1990年，英國實施的電力改革中即加入了非化石燃料公約（Non-FossilFuelObligation，NFFO），對化石燃料電廠征稅以用于對核電、風電的補貼。但由于各種原因，該政策實施效果不佳。為確保能源安全，應對全球氣候變化以及來自國際社會、歐盟的壓力，履行對國際社會的承諾，英國政府于2002年開始實施可再生能源義務（RO）政策。

RO制度本質上是一種強制配額制度，希望以市場分配手段降低成本，實現更有效率的可再生能源發展模式。根據RO計劃，發電企業利用可再生能源每生產1兆瓦電力可以獲得一定數額的“可再生能源義務證書”（Renewables Obligation Certificates，ROCs），電網企業可以通過提交這些證書來完成自己的義務，對于未完成的部分則必須按照規定的買斷價（Buy-out Price）支付一定款項。

2 可再生能源義務制度的運作機制

根據法律規定，英國商業、能源與工業戰略部（Department for Business，Energy& Industrial Strategy，2016年7月前為能源與氣候變化部，DECC）和燃氣和電力市場辦公室（Ofgem，Office of Gas and Electricity Markets）是維持英國可再生能源義務制度運行的主要機構。前者負責政策的制定、評估和調整，發展目標的確定等，后者則為主要運作和監管機構，負責可再生能源義務證書（ROCs）的頒發及整個ROC交易體系的運行和監管，包括ROC的注冊、核算、交易，確定年度買斷價，審核供應商是否完成RO指標，征收罰款并分配給完成義務的企業，發布ROCs年度報告。具體運作流程見圖1。

圖1 RO制度運作流程圖Fig.1 RO Operation Flowchart

2.1 確定年度ROC目標

英國商業、能源與工業戰略部每年10月前發布下一年度（當年4月1日至次年3月31日）的ROCs額度及可再生能源發電量占全部發電量的比例，即RO比例[1]。表1表明，RO的比例和買斷價格均保持持續上升的態勢，英格蘭、威爾士和蘇格蘭的RO比例由2002年的3%上升到2016年34.8%，增加了10倍多，北愛增加幅度稍小些，買斷價則由30英鎊增加到44.77英鎊。

表1 2002年以來英國RO比例及買斷價格情況表Tab.1 RO Percentage and Buy-out Price of UK Since 2002

2.2 ROC的分配與獲取

在推行初期，RO制度堅持“技術中性”，即對所有可再生能源的電力都執行一個標準，注冊、合格的發電企業每生產1兆瓦時的電力均可獲得1張ROC。2009年4月，政府開始實施ROCs分級制度，針對各種技術的成熟度給予相應的扶持力度。每1兆瓦的海上風電可以得到1.5個ROCs，2010年4月又進一步提升到2個ROCs，大大高于其它可再生能源電力可以獲得的ROCs的數量，有利于海上風電企業從ROCs市場交易中獲得更多補償，這為海上風電的發展提供了巨大支持。2014—2015和2015—2016年度，海上風電分別獲得25 376 256個和36 152 907個ROCs，占到全部的35.59%和37.27%[2，3]。根據表2數據來計算，2014—2015年度海上風電ROCs市場價值已達到11.08億英鎊。

隨著海上風電技術的進步，成本逐步下降，英國宣布2015—2016年度新裝機組1兆瓦時海上風電可以得到ROCs數量下降到1.9個，2016年后的進一步下降到1.8個，此前已裝機組仍為2個。即便如此，海上風電獲得的指標也是英國除了波浪能、潮汐能發電以外最高的[4]。

2.3 ROC交易和目標完成

海上風電企業在生產電力后即可從Ofgem獲得ROCs，ROCs有效期為兩年，即第一年多余的ROCs可以用于完成下一年度義務時使用。發電企業可以在銷售電力時將證書一并轉讓給電網企業，也可以在第三方市場上單獨出售ROCs證書從而獲得收益（見圖1）。

而根據RO制度的規定，電網企業必須將購得的ROCs上交Ofgem以完成義務，如未能按時，可以在9月1日至10月3日期間補交ROCs證書或按照買斷價格支付罰款，并需繳納滯納金。Ofgem收到罰款及滯納金后，扣除RO制度運行的費用后，再根據電網企業提交ROCs的數量將這筆款項返還電網企業。

這里需要說明的是ROCs的交易并沒有固定價格，其價格的高低取決于ROCs市場的供求情況以及供求雙方（發電企業為供方，電網企業為需方）的市場地位。

3 可再生能源義務制度的實施效果與存在問題

RO制度下，海上風電產業所獲支持力度最大，這有效降低了海上風電項目的成本，增強了項目的盈利性（例如：2014—2015年度，獲得ROCs數量最多的10大企業有8個是海上風電企業），促進了產業的迅猛發展。英國海上風電裝機規模和發電量多年來一直保持世界第一，并擁有了一批較有競爭力的海上風電設計、建設和運營企業，新增了數萬個工作崗位，為英國經濟的發展和低碳化做出了重要貢獻。

但RO制度自身也存在諸多問題，使海上風電企業面臨價格風險和并網風險，這給產業發展也帶來了一些負面影響。

3.1 價格風險

RO制度是基于市場機制進行設計的，希望自由競爭市場可以配置一個合理的ROCs價格，并以此來促進各種可再生能源技術的競爭來降低成本，推動技術進步，進而提高英國可再生能源的發展水平。但現實中，市場競爭導致ROC的價格難以穩定（見表2），同時由于ROCs具有兩年有效期，年度間價格差助長了ROCs的投機行為，進一步增加了市場的不確定性，企業難以獲得一個穩定的預期，這導致了海上風電投資水平出現波動。

表2 2002年以來英國ROC價值變化情況表Tab.2 Real Value of Per ROC of UK Since 2002單位：英鎊

英國RO制度的一個特色是罰款所得返還ROCs證書的提交者，其它國家并沒有類似的安排。即使企業沒有完成指標任務，它也不會支付高于收購價的價格，因此，官方的買斷價格成為了實際上的最高價格。因為罰款所得再返還，ROCs提交者所得收益將超過買斷價，而且隨著RO完成率下降，罰款總額的增加，ROCs的收益將進一步提升，刺激企業擴大可再生能源的生產。因此，有無罰款返還對RO制度的運行有著重要影響。

從市場的角度看，ROCs價格高低直接與完成率情況聯系在一起，而由于市場的不完全性，完成率高低更多的取決于需求方，即RO的目標值。如果目標值過低，有可能被實際完成量超過，完成率較高，ROCs的價格就會下降，甚至可能低于買斷價格；反之，如果目標值較高，實際完成量較低，ROCs的價格將高于買斷價格，RO才可以為企業提供額外激勵。

此外，如果存在具有市場影響力的大企業，既生產傳統能源，又生產可再生能源，該企業有可能通過削減可再生能源的生產來提升ROCs的價格，從而獲益，這將進一步加劇RO市場的波動性。

當然，但到目前為止，英國ROCs的價格從未低于買斷價，因為可再生能源產量從未超過目標值。

3.2 并網風險

不同于上網電價制度（Feed-inTariff，FiT）下實施的強制并網政策，在RO制度下，海上風電的發電企業需要在市場上自行銷售電力，這使得海上風電商面臨著所生產電力無法并網銷售的風險。

1989年，英國實施電力市場改革后，市場主體經歷了從各環節獨立到發、配、售電環節一體化重組的過程，6家同時擁有發配售（或發售、發輸配售）垂直一體化集團公司，占據英國發電市場65%和售電市場87%的市場份額，剩余市場份額由獨立發電或售電公司占有。大公司具有保證海上風電入網的便利條件，可以開發出經濟性更好的海上風電項目，同時還可以利用公司資產得到更好條件、更大額度的融資，因此，在這樣的市場結構下，RO制度實際上保護了大型企業的利益，而中小規模的海上風電企業處于更為不利的境地。

為了解決上述問題，降低企業投資風險，英國政府對RO制度進行了一系列的修訂，比如：承諾解決審批慢、并網難等難題；增加海上風電的ROCs數量；2009年引入凈空（Guaranteed Headroom） 保障制度（新設目標值不斷提升以確保ROCs的需求水平進而消除ROCs價格下跌的風險）；2010年4月起，對5兆瓦以下小型電廠實施固定電價（FiT） 政策，確保價格和并網[5]。

4 海上風電支持政策的最新動態

2011年7月，英國發布了《2011電力系統改革白皮書》，2012年又頒布了《能源法案草案》，著手改革可再生能源政策，提出了RO制度向差價合約固定電價（FiT with CfD（contract for difference））政策過渡方案和初步框架：從2014起，高于5兆瓦的發電企業可以在RO制度與差價合約固定電價政策之間進行選擇；而2017年4月以后，對新上項目的實施將不再實行RO政策；原有項目繼續實施RO制度至2037年，同時2027—2037年的10年間，政府將以固定價格直接向發電企業收購ROCs以減少價格和市場波動，確保企業獲得可預期收益[6]。

新的差額合約固定電價制度是指政府專門成立的機構——低碳合約公司（Low CarbonContracts Company Ltd.） 與海上風電等可再生能源發電企業簽訂長期合同確定一個合同價格，如果市場平均電價低于合同價，則向發電企業予以補貼至合約價；如果市場平均價格高于合約價，則發電企業則要返還高出的部分（如圖2所示）。

圖2 差價合約固定電價制度運行圖Tab.2 Real Value of Per ROC of UK Since 2002

市場平均電價指的是英國電力市場的批發價，而合約電價的設定原則是與RO、低碳能源的扶持力度一致，保證對可再生能源產業的持續投資，具體電價水平因可再生能源的不同種類而相異。根據已公布的數據，海上風電的合約電價處于較高水平，2014—2019年的合約電價分別為155、155、150、140、140英鎊，僅低于潮汐能、波浪能的價格水平[1]。在新的制度下，英國政府仍然給予海上風電產業發展給予了大力的支持，這為海上風電的可持續發展奠定了基礎。

與RO制度相比，對企業來說，差價合約固定電價政策既為海上風電等可再生能源發電企業提供了穩定、清晰的價格保障和預期，又保留了市場機制對發電企業的激勵作用，即，如果某發電企業成本控制的好，就可以獲得額外收入（市場平均電價和企業電價的差額）。對政府來說，差價合約制度有利于降低補貼金額，減輕財政負擔。

5 英國海上風電產業扶持政策對我國的啟示

我國海域遼闊，海上風能資源豐富，僅近海岸的可利用風能資源就達到7億千瓦，且靠近經濟發達地區，電力消納容易。截至2015年底，中國海上風電裝機容量為1 014.68兆瓦，僅占全球的8.3%，落后于英國、德國、丹麥等國，這既與自身所具有的資源優勢不符，也與綠色發展、低碳發展的理念不符[7]。借鑒英國發展海上風電的經驗，我國應該在以下幾個方面加以改進。

5.1 重視市場機制作用，培育良好的海上風電市場

十幾年來，英國海上風電產業從零起步，獲得了巨大發展，RO制度的市場體制和運作機制發揮了重要作用。2014年開始引入的差價合約電價制度，仍強調發揮市場的作用，鼓勵不同技術路線的可再生能源、不同的企業間進行競爭。

我國于2010年10月啟動了首批1 000兆瓦的海上風電項目特許權招標，中標者均為央企，產業發展仍延續主要依靠政府扶持，由央企來進行項目建設的模式。政府公布了規模龐大的發展規劃（到2015年，我國海上風電裝機將達到5吉瓦），出臺了一系列扶持政策（2014年6月公布了海上風電電價政策）。但總體來說，我國海上風電發展未能實現預期目標，進展相對較慢，原因很多，其中很重要的一條就是沒有建立和完善促進海上風電發展的市場機制，難以引導和鼓勵更多的投資者進入市場，培育、壯大海上風電的市場規模。我國也應該加快培育包括海上風電在內的可再生能源市場（2016年3月3日，國家能源局發布了《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，公布了2020年各省（自治區、直轄市）行政區域全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標），積極發揮市場作用，推動海上風電產業快速發展[8]。

5.2 提升對海上風電的重視程度，加強頂層設計

英國從保障能源安全，應對全球氣候變化，實現綠色發展的角度認識海上風電，高度重視海上風電產業的發展，各種可再生能源發展規劃均對海上風電做了比較明確、具體的規劃，RO制度、差價合約政策均將海上風電產業放在優先地位，給予巨大的支持。

我國在《可再生能源法》 《可再生能源中長期發展規劃》等法律和規劃中對風電的發展也有較為明確規劃，但重點仍在陸上風電，對海上風電發展重視程度相對較低。現有的海上風電政策都是可再生能源政策、風電發展政策的衍生物，多以管理辦法、規劃等形式來頒布和實施，海上風電還沒有獲得實質性的激勵政策。因此，我國應將海上風電置于更重要的位置，制定更為明確的規劃和發展路徑，為海上風電發展提供更強有力的支持。

5.3 加強多方溝通和交流，保持政策穩定性和協調性

英國在推進海上風電等新能源產業發展的過程中，非常注重立法機構、政府部門、社會中介組織、行業協會、企業、居民之間的溝通與交流，盡可能實現多方共贏，推動綠色、低碳經濟發展，培育新產業。在RO制度向差價合約政策轉換過程中，英國政府也提供了多種方案，給予較長的過渡期，保障企業和投資者的權益。

我國在推進海上風電產業發展過程中，也應多方征求建議，明確管理辦法和扶持政策，注重形成政策的合力，給投資者一個明確、穩定、可預期的信號，鼓勵、支持更多企業進入海上風電產業。

[1]DECC.Contract for Difference：Final Allocation Framework for the October 2014 Allocation Round[EB/OL].[2016-07-20]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/349370/Final_Allocation_Framework.pdf.

[2]Ofgem.Renewables Obligation Annual Report 2014-2015[R]. [2016-07-15].https：//www.ofgem.gov.uk/publications-andupdates/renewables-obligation-ro-annual-report-2014-15.

[3]Ofgem.Renewables obligation certificates and generation（ET6.3）[EB/OL].[2016-07-16].https：//www.gov.uk/government/statistics/energy-trends-section-6-renewables.

[4]DECC.The Renewables Obligation Order 2015[EB/OL]. [2016-07-01].http：//www.legislation.gov.uk/uksi/2015/1947/ pdfs/uksi_20151947_en.pdf.

[5]周立群，寧俊飛，李京曉.上網電價法與新能源配額制優劣評述[J].天津商業大學學報，2013，33（3）：3-6.

[6]王秀麗，劉春陽.英國低碳化電力市場改革方案初析[J].電力系統自動化，2014，38（13）：10-17.

[7]韋有周，林香紅，劉 彬.世界海上風電產業發展的態勢及啟示[J].經濟縱橫，2014（6）：87-91.

[8]任東明，陶 冶.我國可再生能源綠色證書交易系統運行模式研究[J].可再生能源，2013，35（7）：10-13.

Research on the Development of UK's Offshore Wind Industry Policy

WEI Youzhou
(School of Economics and Management,Shanghai Ocean University,Shanghai 201306,China)

Nowadays,the offshore wind industry is becoming the hot point of global renewable energy.UK's offshore wind industry developed very fast in the past decade and has ranked first for many years.The reason behind it is the full support of UK's government.Based on the latest data,this paper analyzes the operation mechanism,the effect,the problem and the transformation to FIF with CfD of the Renewable Obligation, which is the main and core support policy of UK.Finally,some policy suggestions are also given to promote China's offshore wind industry.

offshore wind industry;ocean power industry;renewable energy;Renewable Obligation;FiT with CfD;UK

F

A

2095-1647（2016）04-0059-06

2016-08-04

上海海洋海洋大學科技發展專項基金項目“歐美新能源產業扶持政策的機制、效果及啟示研究” [A2-0302-15-500017]

韋有周，男，博士，副教授，主要研究方向為海洋經濟、世界經濟，E-mail：yzwei@shou.edu.cn。