江西非遺保護專項資金審計現狀及障礙分析

程鳴

【摘 要】江西歷史悠久，文化燦爛，非物質文化遺產（簡稱“非遺”）資源豐富，但非物質文化遺產保護面臨著人員短缺、資金短缺、隊伍不穩等挑戰。在資金監管方面，存在著多頭管理、職能不清等體制性障礙。在專項資金審計方面，存在著法規不全、評價標準單一、審計人才短缺等問題。從專項資金績效審計的視角出發，分析江西省非物質文化遺產保護的實施現狀及其障礙，是創新非遺保護機制的需要。

【關鍵詞】非遺保護；專項資金；績效審計

【中圖分類號】F239.1 【文獻標識碼】A

非物質文化遺產（intangible cultural heritage），根據聯合國教科文組織于2003年10月通過的《保護非物質文化遺產公約》，是指被各群體、團體、有時為個人所視為其文化遺產的各種實踐、表演、表現形式、知識體系和技能及其有關的工具、實物、工藝品和文化場所。而根據全國人大于2011年2月通過的《中華人民共和國非物質文化遺產法》，非遺是指各族人民世代相傳并視為其文化遺產組成部分的各種傳統文化表現形式，以及與傳統文化表現形式相關的實物和場所。非遺種類繁多，但一般均具有非物質性、民族性和文化性等特征。保護非物質文化遺產是文化傳承的重要手段和方式。

一、江西省非物質文化遺產保護概況

江西歷史悠久，文化燦爛，非物質文化遺產資源豐富。特別是兩宋時期的江西文壇，星漢燦爛，涌現出眾多開宗立派的文壇領袖，獨領風騷數百年；詩詞、書畫、戲曲、音樂作品燦若群星，形成特有的“江西現象”。“瓷都”景德鎮手工制瓷技藝享譽全球。湖口青陽腔、文港毛筆工藝、全豐花燈、贛南客家文化、儺舞、采茶戲等一大批非物質文化遺產，蔚為大觀。根據江西省非物質文化遺產數字博物館的統計，截至2015年年底，江西省擁有國家級非物質文化遺產70項，省級非物質文化遺產488項，已經形成門類齊全的非物質文化遺產體系。但與此同時，江西省非物質文化遺產保護正面臨著巨大的困難，主要體現在以下幾個方面：

1.非物質文化遺產管理機構不健全，專業人員短缺。從當前非遺的管理體制來看，江西省還沒有建立專門的非物質文化遺產管理部門，通行的做法是在同級文化部門設立非遺保護中心，人員編制得不到保障。由此帶來的問題是專業人員短缺，大量非遺保護工作只能由其他文化部門臨時調劑人員來解決。

2.非遺傳承人、從業人員青黃不接。據不完全統計，目前江西省擁有國家級非遺傳承人36人（其中2人已去世），省級傳承人314人，市縣級傳承人1 945人。國家級非遺傳承人中，年齡最大的89歲，最小的也有43歲。其中60歲以上的有28人，比重達82%。傳承人年齡總體偏大，使得非遺傳承日漸力不從心；再加之時代變遷，商業沖擊，非遺從業人員回報偏低，造成非遺從業人員青黃不接、后繼無人的窘境，部分非遺傳承人面臨著“人死藝亡”的困局。

3.非遺保護專項資金杯水車薪。加入聯合國《保護非物質文化遺產公約》以來，我國逐年加大非遺保護投入。自2006年起，中央財政累計投入35.14億元用于非遺保護。與此同時，江西省政府對非遺保護的撥款也逐年增加。公開數據顯示，2005年至2007年，江西省每年投入100萬元用于非遺保護，2008年增加到300萬元，2009至2011年增加到400萬元，2012年投入更是高達1 933萬元，2015年，江西省財政廳設立關愛非遺傳承人專項資金150萬元等等。盡管省財政對非遺保護的投入每年都在增長，但是如果均攤到數以百計的國家級、省級項目上，實際上每個項目能得到的資金支持非常有限。為了解決這一問題，江西省每年從數百項非遺項目中挑選幾十項進行重點支持，其他項目只能等以后輪流解決。但即便如此，資金缺口依然非常大。如果不能很好地解決非遺項目的資金支持問題，將會使非遺保護面臨嚴重的挑戰。

二、江西省非遺保護專項資金的監管

我國加入聯合國《保護非物質文化遺產公約》以來，中央和地方兩級財政對非遺項目保持每年穩定增長的財政投入。政府的財政投入構成了非遺項目主要的資金來源。為了加強對非遺保護專項資金的監管，國家于2006年出臺了《國家非物質文化遺產保護專項資金管理暫行辦法》，對于專項資金的分類及開支范圍、申報與管理、監督與檢查等作出了制度性的規定。這是國家相關部委對專項資金監管出臺的第一部部門規章。根據這一文件的精神，江西省財政廳、文化廳也于同年出臺了《江西省非物質文化遺產保護專項資金管理暫行辦法》，這是對國家層面規定的細化和具體化。為了進一步規范非遺的保護和管理，明確法律責任，國家于2011年出臺了《中華人民共和國非物質文化遺產法》。江西省也加快立法進程，于2015年出臺了全國首個省級非物質文化遺產保護地方性法規——《江西省非物質文化遺產條例》。應該說，針對非遺保護已經形成了相對完備的法律法規體系。

國家和江西省兩級制定的《專項資金管理暫行辦法》，都是為了提高資金使用效益，資金來源均為中央或地方財政撥款，均要求接受財政、審計、文化等相關部門的監督檢查。更進一步的，兩級《暫行辦法》均要求建立健全專項資金使用的監督檢查機制和績效考評制度，文化等相關部門可根據項目實施情況，組織或委托有關機構進行檢查和績效考評。兩級《暫行辦法》為非遺保護專項資金的監管提供了原則性的規定，但在實際執行過程中，需要明確若干問題。

首先，專項資金接受財政、審計、文化等部門的監督檢查，但由于我國體制的原因，財政、審計及文化等部門對公共資金的監督職能多有交叉和重復。比如，財政部門的監督主要體現在對專項資金預決算的真實性、準確性及合法性進行審查，對專項資金使用效益進行監督，對專項資金使用單位的會計信息質量進行監督。這些職能與審計部門的職能有較大的交叉和重復。考慮到財政部門財政監督任務非常繁重，以及當前國家和地方機關簡政放權的背景，我們建議財政部門將部分監管的權力委托授權給審計部門。這樣既可以使財政、審計部門的權力邊界更清晰，又可以解決專項資金多頭管理帶來的一系列問題。

其次，對于專項資金的監管，財政部門是否比審計部門有更多優勢？我們注意到，兩級《暫行辦法》在開篇就指出，制定該辦法的目的是為了提高資金的使用效益。而我國傳統財政監督的主要職能是資金使用的真實性、準確性及合法性進行審查，這些審查有相關的法律法規、準則制度作標準。但一旦涉及審查資金的使用效益，這就是一個非常復雜的問題。目前，我國相關部門對“效益”的界定、評價標準、模型等重大理論問題尚處于探索過程中，財政部門對資金使用效益的審查并無更多優勢。相反，審計部門長期處于審計理論與實踐的第一線，對審計資金效益有更多探索，積累了大量審計案例和經驗。此外，審計部門擁有更多的審計專業人才，這也使審計部門具有更多的專業優勢。

綜上，對非遺保護專項資金的監管是一個系統的工程，應該進一步加強和發揮審計部門的作用和專業優勢，一方面可以解決專項資金多頭管理的問題，另一方面可以促進專項資金的科學化管理。

三、江西省非遺保護專項資金績效審計的現狀

非遺保護專項資金納入政府預算管理。因此，對專項資金的監管主要是通過政府審計進行的。那么，江西省針對非遺保護專項資金政府審計的現狀又是怎樣的呢？

1.績效審計已是政府審計的主流。早在《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》中，已經明確要全面推進績效審計，提高財政資金的經濟性、效率性和效果性，并表示到2012年，所有審計項目都開展績效審計。《審計署“十二五”審計工作發展規劃》進一步強調，要把全面推進績效審計作為審計工作的主要任務來抓。2010年出臺的《江西省審計廳關于進一步加強績效審計工作的意見》中，提出后續3年審計廳開展績效審計的項目要占到全部審計項目的40%、60%及80%以上，2013年后所有審計項目全部開展績效審計。應該說，無論是國家層面還是地方政府層面，都已將績效審計提高到戰略高度，績效審計已經成為政府審計的主流。

2.針對非遺保護專項資金績效審計的理論和實踐仍然鮮見。盡管績效審計已經成為政府審計的主流，審計署和省審計廳也在大力推進績效審計在政府審計工作中的比重，但有關非遺保護專項資金績效審計的案例和經驗不多，主要體現在以下幾個方面：（1）交叉性的理論研究成果不多。一方面，非遺保護已經成為學術熱點，理論成果頗豐；另一方面，政府績效審計的研究也如火如荼，成為審計理論研究的一大流派。但是，將這兩者結合起來研究的理論成果，換句話說，從政府績效審計的角度來研究非遺保護的理論成果仍然非常少見。（2）審計實踐案例匱乏。查閱省審計廳、文化廳、江西省非物質文化遺產網、江西省非物質文化遺產數字博物館等相關網站，以及上述部門發布的相關文件發現，幾乎難以看到對非遺保護專項資金進行績效審計的案例。通過查閱近年年鑒，在審計相關欄目中，難以看到對非遺保護專項資金進行績效審計的描述。由此我們可以推斷，從江西省范圍來看，對于非遺保護專項資金績效審計，無論是理論還是實踐，無論是廣度和深度，均存在不同程度的不足。那么，究竟是什么原因阻礙績效審計在這一領域的發展呢？非遺保護專項資金的績效審計又具有怎樣的“特性”呢？

四、江西省非遺保護專項資金績效審計實施的障礙分析

前已述及，江西省非遺保護專項資金績效審計的理論和實踐仍然鮮見，具體表現在：實踐上，相關的審計案例和經驗不多；學術研究上，存在著非遺保護研究和政府績效審計研究“兩張皮”的現象。造成這一現象的原因是什么呢？

（一）政府績效審計法律規范體系不健全。我國審計規范體系的研究基本集中在民間審計領域。在政府審計領域，全國人大于1994年8月通過《中華人民共和國審計法》，并于2006年2月通過《關于修改〈中華人民共和國審計法〉的決定》。此外，審計署于2010年9月頒布了《國家審計準則》。縱覽上述法律條文，沒有發現用以專門指導和規范政府績效審計的法律法規。

例如在《審計法》中，就沒有對政府績效審計的相關職責和權限作出明確規定。在《國家審計準則》總則中，規定審計機關要“監督被審計單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性”。從總則對“真實性、合法性、效益性”的解釋不難看出，政府審計關于“真實性”、“合法性”的規定，更多是對財務審計的要求；“效益性”雖然反映了績效審計的部分特征，但它多數情況下是一種事后評價，與績效審計強調的事前、事中和事后監督還有相當的距離。此外，被國際審計界普遍認可的政府績效審計“3E”評價標準（即經濟性、效率性、效果性），在上述法律法規中也沒有作出規定。實際上，我國政府績效審計仍處于一種尚未完全的法律授權狀態。我國部分地方政府如深圳市、珠海市、湖南省等先后出臺了《審計監督條例》，對績效審計進行了法律上的探索。但國家層面亟需研究制定統一的政府績效審計法律法規框架，對重大的理論和實踐問題作出權威的規定。

（二）非物質文化遺產審計的特殊性。非物質文化遺產是各種傳統文化的表現形式，以及與之相關的實物和場所。作為民族傳統文化的重要載體和民族文化個性化的代表，非物質文化遺產具有非物質性、民族性和文化性等特征。這些特征會使非物質文化遺產審計具有與其他審計對象不盡相同的特點。

首先，非物質文化遺產的多樣性使其產業發展呈現出不同的特征。在保護非物質文化遺產的基礎上進行適度的市場化運作并形成產業，是保護和發展非物質文化遺產的重要方式和手段，對繁榮文化產業也有積極意義。但由于非物質文化遺產多種多樣，有些適合產業發展，有些則不適合。王志平、鄭克強（2012）按 “能否進入市場”，將非物質文化遺產項目分為規模開發型、市場培育型及靜態保護型三種類型。按照這一分類，規模開發型項目具備市場上一般商品的屬性，可以按市場規律進行產業開發；市場培育型項目也能通過適度的產業開發創造一定的經濟效益。因此對這兩種類型可以按通用會計準則進行會計核算，也適合按審計準則進行審計。與前兩者類型不同的是，靜態保護型項目往往對其存在空間、文化地域性有著嚴格要求，一般不宜進行市場化和商業開發，就其會計核算而言，產出或收益就無從計量，如果對其進行績效審計，“績效”就無從評價。

其次，非物質文化遺產“準公共品”的特性對績效審計的評價標準提出挑戰。我們知道，當前績效審計評價標準為“3E”標準，即經濟性、效率性、效果性。“3E”標準已得到國際普遍認可并進行了廣泛實踐。但非物質文化遺產的特殊性在于其“準公共品”的特性。這一特性主要表現在：（1）非物質文化遺產得到國家財政專項資金（公共資源）的支持；（2）市場規律難以有效發揮作用，這主要表現在：由于存在空間和文化地域性的限制，非物質文化遺產往往不存在充分競爭的市場，從而導致其提供的產品或服務難以準確定價，成本和收益就無法準確計量。由此帶來的后果是，非物質文化遺產的經營者無法保證通過項目獲得盈利，因此，非物質文化遺產的傳承和保護需要政府主導，市場只能充當“配合者”。非物質文化遺產的這一特征，給為純經濟項目“量身定做”的“3E”標準提出挑戰。換句話說就是，“3E”標準已經無法全面評價一個非遺項目傳承和保護的“好”或“壞”，應該為非遺“定制”其他標準。

再次，非物質文化遺產項目的經營管理者的會計核算水平也給績效審計提出挑戰。前已述及，江西省非遺傳承人、從業人員青黃不接，許多非遺項目屬于獨門絕技，依靠傳承人的口傳心授。縱觀江西省非遺傳承人，或生活困頓，或年事已高，許多非遺項目面臨著斷代和失傳的風險。與之相對應的是，許多非遺項目采用的是家族式、小作坊的運營方式，經營管理人才缺乏，會計核算水平不高，對于專項資金的管理難以達到國家的相關要求。如果不能準確核算相關的會計項目，不能提供完整的會計資料，那么績效審計就無從談起。

（三）政府審計人力資源短缺。何永清（2010）對江西省審計機關人力資源狀況進行過詳盡的統計研究。研究顯示，江西省審計機關人力資源存在的問題主要表現在：（1）非業務人員比重較大（22.5%）；（2）審計人員年齡結構不合理，中青年比重較低（30歲以下占9.9%）；（3）高學歷（研究生學歷）、高職稱人員比例較低，分別占1.2%和6.6%；（4）人員專業結構較單一（會計審計以外專業比重為9.6%）。近年來政府審計工作日益繁重，政府審計人力資源的缺口會越來越大。

········參考文獻·····················

[1]劉蓉.關于我國政府績效審計發展現狀的研究[J].經濟與社會發展，2013，（5）.

[2]王志平，鄭克強.江西非物質文化遺產產業發展的SWOT分析[J].企業經濟，2012，（8）.

（作者單位：九江學院會計學院）