構建新型稅收征管體制的探討

劉華平　萬斌勇　付清磊　焦永剛

稅收征管體制是稅務機關為了實現稅收征管職能，在稅收征管過程中對相互聯系、相互制約的稅收征管組織機構、征管人員、征管形式和征管方法等要素進行有機組合所形成的規范的稅收征管方式。新中國成立以來，歷經半個多世紀的理論研究和實踐探索，我國的稅收征管體制在不斷改革和完善，征管方式從粗放式到精細化，從手工操作到微機化，從傳統方式到現代化，最終形成了：以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理的稅收征管模式。

一、新時期對稅收征管體制提出了新要求

新征管體制包括了機構設置、人員配置、崗職體系和制度措施等基本要素，其中機構設置和人員配置在保障新征管體制得以實現和有序運行中占有基礎性地位，其最基本的要求是稅務機構設置和人員部門配置要遵循稅收發展規律和充分體現新征管體制的高效原則。

1.必須分類設置專業化管理機構。

隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的不斷發展，納稅主體個性化差異日益明顯。這些納稅人不僅所屬行業、經濟性質、經營規模和納稅能力不盡相同，而且在內部控制、會計核算和稅法遵從度等方面也存在明顯差異。管理對象的明顯差異，必然要求稅務部門盡快適應形勢發展，科學劃分管理對象，準確把握管理規律，合理設置征管機構，有效配置管理資源，實施有針對性的管理，以收事半功倍之效。專業化管理不僅是當今國際稅收管理的普遍趨勢，也是我國深化稅收征管改革的發展方向和重要內容。因此，適應稅收專業化管理的大趨勢，因地制宜分類設置或重組整合各專業化管理機構，不僅是新時期稅收工作深入向前發展的內在要求，同時也是深化稅收征管改革、提高稅收征管工作質效的必然選擇。

2.各級稅務機構設置應當扁平化。

稅收專業化管理客觀上要求各級稅務機構運行效率應最大化。總局《“十二五”時期稅收征管工作規劃》也明確提出，“十二五”時期稅收征管工作的總目標要求是：不斷提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本。而要實現這“兩高”、“兩低”的目標要求，極其重要的一點就是，各級稅務機關必須不斷提高管理效能和運行效率。為此，扁平化就成為優化各級稅務機構設置的不二之選。大量對美國、英國、澳大利亞、日本等國稅收征管體制的研究表明，發達國家的稅收征管體制定位都是執法服務型，稅務機構設置方面均較為科學化，表現為管理機構扁平化，管理層級少。如美國稅務機構分為聯邦、州和地方三級，英國稅務機構從最高層到一線機構之間也是2至3個層級。因此，適應新征管體制的需要，我們應當充分借鑒發達國家經驗，并結合各地實際，立足現有條件，按照機構扁平化、管理層級少的總原則，積極穩妥地推進稅務機構的重組設置和優化調整，最大限度地縮減管理層級，努力建立適應社會主義市場經濟發展和稅制改革要求、符合我國國情以及國際稅收發展趨勢的現代化稅收征管機構體系。

3.必須建設一支高素質的干部隊伍。

新征管體制對稅務干部個體的要求應當是一專多能、素質全面，既要求稅務干部首先要具備從事行政管理所必需的文化、知識、技能等通用素質，在符合這一基本要求的基礎上，還必須在稅收管理某一領域、某一方面具有相對較強的專業知識和技能水平。專業化管理是現代稅收管理發展的大趨勢，分類設置或重組整合各專業化稅收管理機構是新征管體制的內在要求。新征管體制下，征收、管理、稽查和納稅服務是基本構成單位，因此，各級稅務機關應當大力培養能夠擔當和勝任專業化稅收管理工作的各類專業化管理團隊。在分類設置或重組整合各專業化稅收管理機構、優化各環節各崗位工作流程之后，一項不可或缺的重要工作就是，還應當立足當前相應地對現有人力資源進行有效整合、科學配置，應精簡的果斷精簡，該充實的大力充實，需調整的及時調整，努力實現既充分發揮稅務干部個人所長，又有效形成團隊合力。

二、現階段稅務機構與新征管體制要求不相適用

1.機構設置不盡科學合理。

分稅制實施以來，隨著市場經濟的發展和征管形勢的變化，稅務機構現狀與稅收發展、稅制改革不相適應的問題也日漸突出：（1）管理層級過多。總局、省局、市局、縣局、基層分局五級的管理層級，直接導致工作開展效率不高、解決問題時效性差等弊端層出。特別是各級稅務機構的機關工作人員多，占用了大量人力資源，且多為業務能力和綜合素質較高的中青年干部，影響了基層一線人力資源配置。（2）稅收專業化管理機構布局尚未成型。雖然近些年，全國各地許多地方都嘗試改變以往按照行政區劃設置基層稅務機構的傳統做法，探索實行按照經濟區域設置基層稅務分局，但是仍然存在基層機構設置與稅源分布不協調、不相符等問題。而且，各類稅收專業化管理機構在設置和重組整合方面步伐偏慢，稅收專業化管理程度不高。如大企業管理機構、重點行業管理機構、納稅評估機構以及納稅服務機構等設置和重組方面，進度不一，參差不齊，出現“大戶管不透、中戶管不細、小戶管不住”等現象。（3）內設職能部門較多。從省到縣（市、區）各級稅務機關內設職能部門較多，且各層級之間基本按照上下一一對應原則設置，一定程度上擠占了有限的人力資源，客觀上造成基層一線稅收管理部門人手緊張、人均工作量較大、稅收管理被動、精細化管理不到位等問題。

2.基層稅務機構和崗位職責亟待理順。

（1）征收、管理、稽查、納服職責不清。征收、管理、稽查和納稅服務專業化分工，分權制衡，有利于提高效能，符合未來發展方向。但由于目前四大系列職能分工還沒有完全理順，機械式的分工和管事制度以及過分追求內部職權的制約，造成稅收管理各機構之間的分工不合理，有些工作交叉重疊，有些又相互脫節，橫向、縱向缺乏必要聯系和信息共享，進而導致流轉不暢、效率不高，尚未形成相互協作、相互配合、共同管理的有效管理機制。（2）基層稅源管理部門呈現“全能型”傾向。即上級稅務機關層層下達分解的各類工作任務，除了由稅務稽查部門專項承擔的以外，最終都落實到基層稅源管理分局；基層稅源管理部門不僅幾乎所有事務都大包大攬，而且承擔的非稅源管理事務過多。（3）稅收管理員仍然存在“保姆式”管理弊端。當前，在專業化管理尚未施行的地方，稅收管理員的責任區域基本按照屬地原則劃片管理，責任區域內管征戶數多，且往往各種經濟類型的納稅人并存，要求管理員掌握的稅收政策很多，基層稅收管理員工作職責在實際工作開展層面被擴大化，在行政事務等非稅源管理方面花費不少的時間精力，這在較大程度上使得稅收管理員什么都要做，卻又什么都做不好、做不精、做不到位，管理員往往僅是扮演“傳遞員”的角色，而非管理主角，造成事實上的管理不到位。信息化推進后與納稅戶之間的直接接觸大大減少，但信息管稅應用程度不高，造成稅源監控管理乏力，處于被動受理的狀態，基本上收的是“自來稅”。

3.基層稅務干部隊伍素質有待提高。

當前稅務干部的年齡結構不盡合理，特別是基層一線干部老齡化現象明顯。有的干部文化、知識、技能等基本素質不適應或不完全適應工作需要，有的干部政策學習掌握不深不透、能力素質平平，尚不具備在稅收管理某一領域、某一方面應有的較強專業技能，有的干部綜合素質與稅收精細化、專業化管理要求還有差距，稅收征管高層次專業化人才和復合型人才比較匱乏。干部隊伍與稅收精細化、專業化管理相適應的各類專業化管理團隊力量尚顯薄弱，特別是由于在人力資源配置上“分兵把守”，造成納稅服務、納稅評估、大企業管理、稅務稽查等專業化團隊建設方面均不具備充足力量，人員與崗位、崗位與效能不適配或不盡適配。

三、構建新形勢下稅收征管新格局的幾點思路

1.按照管理專業化的原則對稅務機構進行設置調整。

稅收管理專業化應包括兩層意思：一是按職能來設置的專業化機構，即按納稅服務（含征收）、管理、稽查三大體系設置專業化機構，納稅服務主要體現面向納稅人的涉稅業務辦理與主動服務的職能；稅源管理主要體現稅源監控、數據分析和管理性執法的職能；稅務稽查主要體現重點稽查、違法打擊和強制性執法的職能。二是在三大體系內部再按納稅人規模或行業、區域等要素，進一步細化后分類設置二級專業化機構。

（1）要以納稅人需求為導向，全面整合納稅服務資源。一是將分散在各個部門的納稅服務工作職能進行整合歸并，對涉及納稅人的所有辦稅事項進行分類和整理，集中到辦稅服務廳統一受理，擴展前臺服務功能，積極推進辦稅服務廳全職能化，確保納稅人辦稅事項的“入口”集中暢通。二是將分散在各管理分局的辦稅服務廳統一集中到納稅服務專門機構進行專業化管理，并且按照“相對集中、方便納稅、布局合理”的原則合理設置辦稅服務網點。三是整合咨詢宣傳陣地，將稅法政策宣傳、12366稅收熱線、外部網站管理、納稅服務宣傳報道等工作，歸集到納稅服務專門機構進行專業化統一管理，構建一個由報社、廣播電臺、電視臺、網站、12366電話熱線、稅收宣傳資料組成的“六位一體”立體化稅收宣傳網絡。

（2）堅持共性服務與個性服務相統一。堅持以滿足全體納稅人的共性需求為基礎，依托信息化手段，創新服務內容，提升服務品質，讓不同類型的納稅人普遍享受到均衡的共性服務。與此同時，必須突破過去那種整齊劃一的單一服務體制，尊重納稅主體的差異性，全面掌握不同類型納稅人的特點和需求，突出服務內容與服務方式的靈活性和針對性，實現共性服務向上集中，個性服務向下延伸，為納稅人提供更貼近實際的多元化服務，最大限度地滿足不同納稅人的合理需求。

（3）建立健全納稅服務相關法律制度，形成系統、全面、細致的納稅服務系列制度。按照精簡、高效的原則，對所有稅收業務流程的必要性、合理性和涉稅文書設計的科學性進行分析，減少不必要的流轉環節，優化辦稅流程和業務文書，制定全國統一的納稅服務崗位職責、工作規程范本和納稅服務責任制，形成快捷、規范、高效的面向納稅人的稅前、稅中、稅后服務和面向社會的納稅服務體系。

2.分類設置稅源管理體系。

探索實施以分行業管理和分規模管理相結合的稅源分類管理體系，關鍵是針對各地稅源結構、人員配置明顯差異，以及中心城市、縣城、鄉鎮經濟總量和納稅人數量明顯不同的實際，因地制宜，逐步探索適合本地實際的稅收專業化管理方式。

（1）分行業管理。推進行業分類管理，就是要在一定范圍內打破屬地管理的格局，合理劃分重點稅源行業和一般稅源行業，合理分配征管力量進行分類管理。通過分行業管理，搜集各類經濟稅源信息，逐級建立行業稅收信息庫，健全行業涉稅指標標準和體系，定期出具行業發展報告，定期召開行業分析例會，對同行業不同企業經營活動進行對比分析，從中發現管征問題，為行業稅源監控和納稅評估提供參考。

（2）分規模管理。對大企業，考慮其生產經營復雜、管理信息化程度較高、跨區域經營和有納稅遵從的主觀意愿等特點，以風險管理為導向，組建各層級的大企業稅源管理機構，著重在引導納稅遵從、培育做優做強上下功夫。對中小企業，考慮其數量眾多、規模不大、流動頻繁和會計稅法知識參差不齊等特點，按照行業化管理、集約化服務的思路，主要致力于強化稅基管理、日常監控評估和分類納稅輔導，著重在提升辦稅能力，降低涉稅風險上做文章。對個體零散稅收，考慮其數量眾多、規模小、賬務不健全、納稅額少等特點，繼續推進簡易申報、批扣劃繳等措施，管征的重點主要放在定額管理和發票管理等方面。

（3）建立納稅評估機構。納稅評估通過對企業財務核算制度、資金運作、營銷管理、生產消耗、市場環境等進行全面測算評估，再通過多種分析手段，建立各項涉稅指標警戒體系，進而強化稅源監控，較好地解決新征管體制轉換過程中易出現“疏于管理、淡化責任”的問題，為集中征收增添有效的后續跟進，為重點稽查提供納稅人動態信息，增強稅務稽查的針對性，促進集中征收和重點稽查的有機結合。鑒于納稅評估專業性強、人員素質要求高等工作特點，可以在稅源管理系列中單獨設置納稅評估機構，負責評估指標體系和評估模型的建立，同時實行分類評估方法，對大型企業集團或重點稅源納稅人開展重點評估，對中小企業則實行行業稅收統計分析評估等。

3.設置分級分類的稽查管理體系。

稅收專業化稽查是一種基于稅源專業化管理下應對風險管理、整合稽查資源、提高辦案效率、促進稅收遵從度的稽查管理體制，其核心是打破層級、區域、部門的界限，通過整合各類資源，推行分級分類稽查體系，促使屬地化稽查向專業化稽查轉型。

全面引入風險管理理念，根據納稅人所在行業、經營規模、納稅遵從度等因素，進行科學合理的分類，實施與之相對應的監控和管理，強化重點行業、重點納稅人、重要涉稅事項的分析監控，根據風險等級高低合理配置稽查資源，建立有針對性、差別化、聯動式的稅收專業化稽查運行體系。

在市局甚至省局范圍內，按照權責一致、精簡效能和權力制衡的原則，實現更高層面的“統一選案、屬地實施、集中審理、分級執行”為特征的一級稽查體系。在專業化稽查的基礎上，國地稅稽查部門可探索建立“統一進戶、各稅統查”的稽查體系甚至實現國地稅稽查機構合并，建立國地稅稽查一體化新格局。

（作者單位：進賢縣地稅局）