構(gòu)建新型稅收征管體制的探討

劉華平　萬斌勇　付清磊　焦永剛

稅收征管體制是稅務(wù)機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)稅收征管職能，在稅收征管過程中對相互聯(lián)系、相互制約的稅收征管組織機(jī)構(gòu)、征管人員、征管形式和征管方法等要素進(jìn)行有機(jī)組合所形成的規(guī)范的稅收征管方式。新中國成立以來，歷經(jīng)半個多世紀(jì)的理論研究和實踐探索，我國的稅收征管體制在不斷改革和完善，征管方式從粗放式到精細(xì)化，從手工操作到微機(jī)化，從傳統(tǒng)方式到現(xiàn)代化，最終形成了：以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理的稅收征管模式。

一、新時期對稅收征管體制提出了新要求

新征管體制包括了機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、崗職體系和制度措施等基本要素，其中機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置在保障新征管體制得以實現(xiàn)和有序運行中占有基礎(chǔ)性地位，其最基本的要求是稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員部門配置要遵循稅收發(fā)展規(guī)律和充分體現(xiàn)新征管體制的高效原則。

1.必須分類設(shè)置專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)。

隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，納稅主體個性化差異日益明顯。這些納稅人不僅所屬行業(yè)、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)營規(guī)模和納稅能力不盡相同，而且在內(nèi)部控制、會計核算和稅法遵從度等方面也存在明顯差異。管理對象的明顯差異，必然要求稅務(wù)部門盡快適應(yīng)形勢發(fā)展，科學(xué)劃分管理對象，準(zhǔn)確把握管理規(guī)律，合理設(shè)置征管機(jī)構(gòu)，有效配置管理資源，實施有針對性的管理，以收事半功倍之效。專業(yè)化管理不僅是當(dāng)今國際稅收管理的普遍趨勢，也是我國深化稅收征管改革的發(fā)展方向和重要內(nèi)容。因此，適應(yīng)稅收專業(yè)化管理的大趨勢，因地制宜分類設(shè)置或重組整合各專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)，不僅是新時期稅收工作深入向前發(fā)展的內(nèi)在要求，同時也是深化稅收征管改革、提高稅收征管工作質(zhì)效的必然選擇。

2.各級稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)扁平化。

稅收專業(yè)化管理客觀上要求各級稅務(wù)機(jī)構(gòu)運行效率應(yīng)最大化。總局《“十二五”時期稅收征管工作規(guī)劃》也明確提出，“十二五”時期稅收征管工作的總目標(biāo)要求是：不斷提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本。而要實現(xiàn)這“兩高”、“兩低”的目標(biāo)要求，極其重要的一點就是，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)必須不斷提高管理效能和運行效率。為此，扁平化就成為優(yōu)化各級稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的不二之選。大量對美國、英國、澳大利亞、日本等國稅收征管體制的研究表明，發(fā)達(dá)國家的稅收征管體制定位都是執(zhí)法服務(wù)型，稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置方面均較為科學(xué)化，表現(xiàn)為管理機(jī)構(gòu)扁平化，管理層級少。如美國稅務(wù)機(jī)構(gòu)分為聯(lián)邦、州和地方三級，英國稅務(wù)機(jī)構(gòu)從最高層到一線機(jī)構(gòu)之間也是2至3個層級。因此，適應(yīng)新征管體制的需要，我們應(yīng)當(dāng)充分借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，并結(jié)合各地實際，立足現(xiàn)有條件，按照機(jī)構(gòu)扁平化、管理層級少的總原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的重組設(shè)置和優(yōu)化調(diào)整，最大限度地縮減管理層級，努力建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅制改革要求、符合我國國情以及國際稅收發(fā)展趨勢的現(xiàn)代化稅收征管機(jī)構(gòu)體系。

3.必須建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊伍。

新征管體制對稅務(wù)干部個體的要求應(yīng)當(dāng)是一專多能、素質(zhì)全面，既要求稅務(wù)干部首先要具備從事行政管理所必需的文化、知識、技能等通用素質(zhì)，在符合這一基本要求的基礎(chǔ)上，還必須在稅收管理某一領(lǐng)域、某一方面具有相對較強的專業(yè)知識和技能水平。專業(yè)化管理是現(xiàn)代稅收管理發(fā)展的大趨勢，分類設(shè)置或重組整合各專業(yè)化稅收管理機(jī)構(gòu)是新征管體制的內(nèi)在要求。新征管體制下，征收、管理、稽查和納稅服務(wù)是基本構(gòu)成單位，因此，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)大力培養(yǎng)能夠擔(dān)當(dāng)和勝任專業(yè)化稅收管理工作的各類專業(yè)化管理團(tuán)隊。在分類設(shè)置或重組整合各專業(yè)化稅收管理機(jī)構(gòu)、優(yōu)化各環(huán)節(jié)各崗位工作流程之后，一項不可或缺的重要工作就是，還應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)前相應(yīng)地對現(xiàn)有人力資源進(jìn)行有效整合、科學(xué)配置，應(yīng)精簡的果斷精簡，該充實的大力充實，需調(diào)整的及時調(diào)整，努力實現(xiàn)既充分發(fā)揮稅務(wù)干部個人所長，又有效形成團(tuán)隊合力。

二、現(xiàn)階段稅務(wù)機(jī)構(gòu)與新征管體制要求不相適用

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)合理。

分稅制實施以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和征管形勢的變化，稅務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀與稅收發(fā)展、稅制改革不相適應(yīng)的問題也日漸突出：（1）管理層級過多。總局、省局、市局、縣局、基層分局五級的管理層級，直接導(dǎo)致工作開展效率不高、解決問題時效性差等弊端層出。特別是各級稅務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)工作人員多，占用了大量人力資源，且多為業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)較高的中青年干部，影響了基層一線人力資源配置。（2）稅收專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)布局尚未成型。雖然近些年，全國各地許多地方都嘗試改變以往按照行政區(qū)劃設(shè)置基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)做法，探索實行按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置基層稅務(wù)分局，但是仍然存在基層機(jī)構(gòu)設(shè)置與稅源分布不協(xié)調(diào)、不相符等問題。而且，各類稅收專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置和重組整合方面步伐偏慢，稅收專業(yè)化管理程度不高。如大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)、重點行業(yè)管理機(jī)構(gòu)、納稅評估機(jī)構(gòu)以及納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)等設(shè)置和重組方面，進(jìn)度不一，參差不齊，出現(xiàn)“大戶管不透、中戶管不細(xì)、小戶管不住”等現(xiàn)象。（3）內(nèi)設(shè)職能部門較多。從省到縣（市、區(qū)）各級稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)職能部門較多，且各層級之間基本按照上下一一對應(yīng)原則設(shè)置，一定程度上擠占了有限的人力資源，客觀上造成基層一線稅收管理部門人手緊張、人均工作量較大、稅收管理被動、精細(xì)化管理不到位等問題。

2.基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)和崗位職責(zé)亟待理順。

（1）征收、管理、稽查、納服職責(zé)不清。征收、管理、稽查和納稅服務(wù)專業(yè)化分工，分權(quán)制衡，有利于提高效能，符合未來發(fā)展方向。但由于目前四大系列職能分工還沒有完全理順，機(jī)械式的分工和管事制度以及過分追求內(nèi)部職權(quán)的制約，造成稅收管理各機(jī)構(gòu)之間的分工不合理，有些工作交叉重疊，有些又相互脫節(jié)，橫向、縱向缺乏必要聯(lián)系和信息共享，進(jìn)而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不暢、效率不高，尚未形成相互協(xié)作、相互配合、共同管理的有效管理機(jī)制。（2）基層稅源管理部門呈現(xiàn)“全能型”傾向。即上級稅務(wù)機(jī)關(guān)層層下達(dá)分解的各類工作任務(wù)，除了由稅務(wù)稽查部門專項承擔(dān)的以外，最終都落實到基層稅源管理分局；基層稅源管理部門不僅幾乎所有事務(wù)都大包大攬，而且承擔(dān)的非稅源管理事務(wù)過多。（3）稅收管理員仍然存在“保姆式”管理弊端。當(dāng)前，在專業(yè)化管理尚未施行的地方，稅收管理員的責(zé)任區(qū)域基本按照屬地原則劃片管理，責(zé)任區(qū)域內(nèi)管征戶數(shù)多，且往往各種經(jīng)濟(jì)類型的納稅人并存，要求管理員掌握的稅收政策很多，基層稅收管理員工作職責(zé)在實際工作開展層面被擴(kuò)大化，在行政事務(wù)等非稅源管理方面花費不少的時間精力，這在較大程度上使得稅收管理員什么都要做，卻又什么都做不好、做不精、做不到位，管理員往往僅是扮演“傳遞員”的角色，而非管理主角，造成事實上的管理不到位。信息化推進(jìn)后與納稅戶之間的直接接觸大大減少，但信息管稅應(yīng)用程度不高，造成稅源監(jiān)控管理乏力，處于被動受理的狀態(tài)，基本上收的是“自來稅”。

3.基層稅務(wù)干部隊伍素質(zhì)有待提高。

當(dāng)前稅務(wù)干部的年齡結(jié)構(gòu)不盡合理，特別是基層一線干部老齡化現(xiàn)象明顯。有的干部文化、知識、技能等基本素質(zhì)不適應(yīng)或不完全適應(yīng)工作需要，有的干部政策學(xué)習(xí)掌握不深不透、能力素質(zhì)平平，尚不具備在稅收管理某一領(lǐng)域、某一方面應(yīng)有的較強專業(yè)技能，有的干部綜合素質(zhì)與稅收精細(xì)化、專業(yè)化管理要求還有差距，稅收征管高層次專業(yè)化人才和復(fù)合型人才比較匱乏。干部隊伍與稅收精細(xì)化、專業(yè)化管理相適應(yīng)的各類專業(yè)化管理團(tuán)隊力量尚顯薄弱，特別是由于在人力資源配置上“分兵把守”，造成納稅服務(wù)、納稅評估、大企業(yè)管理、稅務(wù)稽查等專業(yè)化團(tuán)隊建設(shè)方面均不具備充足力量，人員與崗位、崗位與效能不適配或不盡適配。

三、構(gòu)建新形勢下稅收征管新格局的幾點思路

1.按照管理專業(yè)化的原則對稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)置調(diào)整。

稅收管理專業(yè)化應(yīng)包括兩層意思：一是按職能來設(shè)置的專業(yè)化機(jī)構(gòu)，即按納稅服務(wù)（含征收）、管理、稽查三大體系設(shè)置專業(yè)化機(jī)構(gòu)，納稅服務(wù)主要體現(xiàn)面向納稅人的涉稅業(yè)務(wù)辦理與主動服務(wù)的職能；稅源管理主要體現(xiàn)稅源監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析和管理性執(zhí)法的職能；稅務(wù)稽查主要體現(xiàn)重點稽查、違法打擊和強制性執(zhí)法的職能。二是在三大體系內(nèi)部再按納稅人規(guī)模或行業(yè)、區(qū)域等要素，進(jìn)一步細(xì)化后分類設(shè)置二級專業(yè)化機(jī)構(gòu)。

（1）要以納稅人需求為導(dǎo)向，全面整合納稅服務(wù)資源。一是將分散在各個部門的納稅服務(wù)工作職能進(jìn)行整合歸并，對涉及納稅人的所有辦稅事項進(jìn)行分類和整理，集中到辦稅服務(wù)廳統(tǒng)一受理，擴(kuò)展前臺服務(wù)功能，積極推進(jìn)辦稅服務(wù)廳全職能化，確保納稅人辦稅事項的“入口”集中暢通。二是將分散在各管理分局的辦稅服務(wù)廳統(tǒng)一集中到納稅服務(wù)專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化管理，并且按照“相對集中、方便納稅、布局合理”的原則合理設(shè)置辦稅服務(wù)網(wǎng)點。三是整合咨詢宣傳陣地，將稅法政策宣傳、12366稅收熱線、外部網(wǎng)站管理、納稅服務(wù)宣傳報道等工作，歸集到納稅服務(wù)專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化統(tǒng)一管理，構(gòu)建一個由報社、廣播電臺、電視臺、網(wǎng)站、12366電話熱線、稅收宣傳資料組成的“六位一體”立體化稅收宣傳網(wǎng)絡(luò)。

（2）堅持共性服務(wù)與個性服務(wù)相統(tǒng)一。堅持以滿足全體納稅人的共性需求為基礎(chǔ)，依托信息化手段，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)品質(zhì)，讓不同類型的納稅人普遍享受到均衡的共性服務(wù)。與此同時，必須突破過去那種整齊劃一的單一服務(wù)體制，尊重納稅主體的差異性，全面掌握不同類型納稅人的特點和需求，突出服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式的靈活性和針對性，實現(xiàn)共性服務(wù)向上集中，個性服務(wù)向下延伸，為納稅人提供更貼近實際的多元化服務(wù)，最大限度地滿足不同納稅人的合理需求。

（3）建立健全納稅服務(wù)相關(guān)法律制度，形成系統(tǒng)、全面、細(xì)致的納稅服務(wù)系列制度。按照精簡、高效的原則，對所有稅收業(yè)務(wù)流程的必要性、合理性和涉稅文書設(shè)計的科學(xué)性進(jìn)行分析，減少不必要的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦稅流程和業(yè)務(wù)文書，制定全國統(tǒng)一的納稅服務(wù)崗位職責(zé)、工作規(guī)程范本和納稅服務(wù)責(zé)任制，形成快捷、規(guī)范、高效的面向納稅人的稅前、稅中、稅后服務(wù)和面向社會的納稅服務(wù)體系。

2.分類設(shè)置稅源管理體系。

探索實施以分行業(yè)管理和分規(guī)模管理相結(jié)合的稅源分類管理體系，關(guān)鍵是針對各地稅源結(jié)構(gòu)、人員配置明顯差異，以及中心城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量和納稅人數(shù)量明顯不同的實際，因地制宜，逐步探索適合本地實際的稅收專業(yè)化管理方式。

（1）分行業(yè)管理。推進(jìn)行業(yè)分類管理，就是要在一定范圍內(nèi)打破屬地管理的格局，合理劃分重點稅源行業(yè)和一般稅源行業(yè)，合理分配征管力量進(jìn)行分類管理。通過分行業(yè)管理，搜集各類經(jīng)濟(jì)稅源信息，逐級建立行業(yè)稅收信息庫，健全行業(yè)涉稅指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和體系，定期出具行業(yè)發(fā)展報告，定期召開行業(yè)分析例會，對同行業(yè)不同企業(yè)經(jīng)營活動進(jìn)行對比分析，從中發(fā)現(xiàn)管征問題，為行業(yè)稅源監(jiān)控和納稅評估提供參考。

（2）分規(guī)模管理。對大企業(yè)，考慮其生產(chǎn)經(jīng)營復(fù)雜、管理信息化程度較高、跨區(qū)域經(jīng)營和有納稅遵從的主觀意愿等特點，以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，組建各層級的大企業(yè)稅源管理機(jī)構(gòu)，著重在引導(dǎo)納稅遵從、培育做優(yōu)做強上下功夫。對中小企業(yè)，考慮其數(shù)量眾多、規(guī)模不大、流動頻繁和會計稅法知識參差不齊等特點，按照行業(yè)化管理、集約化服務(wù)的思路，主要致力于強化稅基管理、日常監(jiān)控評估和分類納稅輔導(dǎo)，著重在提升辦稅能力，降低涉稅風(fēng)險上做文章。對個體零散稅收，考慮其數(shù)量眾多、規(guī)模小、賬務(wù)不健全、納稅額少等特點，繼續(xù)推進(jìn)簡易申報、批扣劃繳等措施，管征的重點主要放在定額管理和發(fā)票管理等方面。

（3）建立納稅評估機(jī)構(gòu)。納稅評估通過對企業(yè)財務(wù)核算制度、資金運作、營銷管理、生產(chǎn)消耗、市場環(huán)境等進(jìn)行全面測算評估，再通過多種分析手段，建立各項涉稅指標(biāo)警戒體系，進(jìn)而強化稅源監(jiān)控，較好地解決新征管體制轉(zhuǎn)換過程中易出現(xiàn)“疏于管理、淡化責(zé)任”的問題，為集中征收增添有效的后續(xù)跟進(jìn)，為重點稽查提供納稅人動態(tài)信息，增強稅務(wù)稽查的針對性，促進(jìn)集中征收和重點稽查的有機(jī)結(jié)合。鑒于納稅評估專業(yè)性強、人員素質(zhì)要求高等工作特點，可以在稅源管理系列中單獨設(shè)置納稅評估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評估指標(biāo)體系和評估模型的建立，同時實行分類評估方法，對大型企業(yè)集團(tuán)或重點稅源納稅人開展重點評估，對中小企業(yè)則實行行業(yè)稅收統(tǒng)計分析評估等。

3.設(shè)置分級分類的稽查管理體系。

稅收專業(yè)化稽查是一種基于稅源專業(yè)化管理下應(yīng)對風(fēng)險管理、整合稽查資源、提高辦案效率、促進(jìn)稅收遵從度的稽查管理體制，其核心是打破層級、區(qū)域、部門的界限，通過整合各類資源，推行分級分類稽查體系，促使屬地化稽查向?qū)I(yè)化稽查轉(zhuǎn)型。

全面引入風(fēng)險管理理念，根據(jù)納稅人所在行業(yè)、經(jīng)營規(guī)模、納稅遵從度等因素，進(jìn)行科學(xué)合理的分類，實施與之相對應(yīng)的監(jiān)控和管理，強化重點行業(yè)、重點納稅人、重要涉稅事項的分析監(jiān)控，根據(jù)風(fēng)險等級高低合理配置稽查資源，建立有針對性、差別化、聯(lián)動式的稅收專業(yè)化稽查運行體系。

在市局甚至省局范圍內(nèi)，按照權(quán)責(zé)一致、精簡效能和權(quán)力制衡的原則，實現(xiàn)更高層面的“統(tǒng)一選案、屬地實施、集中審理、分級執(zhí)行”為特征的一級稽查體系。在專業(yè)化稽查的基礎(chǔ)上，國地稅稽查部門可探索建立“統(tǒng)一進(jìn)戶、各稅統(tǒng)查”的稽查體系甚至實現(xiàn)國地稅稽查機(jī)構(gòu)合并，建立國地稅稽查一體化新格局。

（作者單位：進(jìn)賢縣地稅局）