消防部隊會計集中核算制度融入資金集中支付制度探析

周銳

消防部隊會計集中核算指在總隊、支隊財務部門成立會計核算中心，在各核算單位資金所有權、使用權和財務自主權不變的前提下，將所屬核算單位一切經費收支歸口到核算中心進行集中核算、集中監管。

消防資金集中支付制度是以支隊級單位單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以集中支付為主要形式的資金管理制度，是消防部隊順應國院務及財政部關于深化資金管理改革，強化部隊財務監督管理的重要措施和主要內容，是部隊財務改革的主要方向。

因此，探討會計集中核算制度融入資金集中收付制度在消防部隊財務管理工作中顯得尤為重要。

一、問題的提出

（一）消防部隊會計集中核算工作未取得正面效益。

2004年5月，全國消防部隊全面推開了會計集中核算工作，歷時12年，但效果卻與“加強消防部隊財務管理、強化財務監管、規范會計基礎工作、提高經費使用效益”的目標背道而馳。

1.受人員編制制約，《消防部隊財務核算管理暫行辦法》文件抽離了會計集中核算的概念。會計集中核算是會計委派制的重要形式，是在核算單位的資金所有權、資金使用權、財務自主權、會計主體法律責任、單位預算體制等五個不變的前提下，由會計核算中心集中辦理各核算單位具體的會計核算和會計監督，對各核算單位的財務收支采取集中管理、直接收付、單一賬戶、分戶核算一種會計委派形式。要求各核算單位取消會計和出納，只設報賬員，通過會計委派，對各核算單位集中辦理會計核算業務，是融會計核算、監督、管理、服務于一體的會計委派形式。從其運作模式看，就是“三分離一公開”，即會計業務決策與執行分離、財務審批與會計監督分離、會計憑證存放管理與單位分離、會計業務處理的過程公開。而部消防局于2004年下發的《消防部隊財務核算管理暫行辦法》文件要求核算單位仍設出納，只不過在每月初將上月經費收支及資金來往的原始憑證上報會計核算中心進行會計核算罷了，而會計核算中心的主要職能就是為核算單位進行會計核算，提供會計信息。至今，全國消防部隊會計集中核算的依據仍是這份試行文件。這份試行文件的精神顯然與會計集中核算的基本含義南轅北轍。

2.無集中收付制度支撐的會計集中核算弊端日趨明顯。一是有悖于《中華人民共和國會計法》。《會計法》第三條、第四條、第九條明確規定各單位必須設置會計機構和會計人員記錄本單位的經濟業務，單位負責人須對會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。而實行會計集中核算后，取消了各核算單位的會計機構、會計人員，會計賬簿放在核算中心，核算職能和責任全部歸到核算中心，造成了會計主體與會計人員相互分離及資金所有權、使用權與會計核算相分離。另外集中核算制度規定各核算單位仍是會計主體，要承擔會計法律責任。如此，會計信息質量一旦出現問題，責任卻難于界定，現實中，核算中心與核算單位總是相互扯皮推諉，徒增檢查監督人員的尷尬。二是會計核算職能越俎代庖會計職能。實行會計集中核算的根本目的就是通過會計集中核算實現強化基層核算單位財務監管進而提高經費使用效益的目標。顯然，這里的核算包含了核算和監督的職能。而會計核算是指以貨幣為主要計量尺度，對會計主體已經發生或已經完成的經濟活動進行的事后核算，也就是會計工作中記賬、算賬、報賬的總稱。另外會計原理告訴我們，會計職能是指會計核算、會計監督、經營業績評價、經濟前景預測等，其中會計核算、會計監督是會計基本職能。可見，消防部隊的會計集中核算缺乏足夠的理論依據。在實際操作中，也是怪象橫生。最為常見的就是基層出納到核算中心報賬時，核算中心會計一旦發現疑點原始憑證便不予入賬并退回。須知，出納報的原始憑證已經完成了所有的結算手續，只差入賬后的一張記賬憑證了。退回憑證的最終結果就是導致會計賬、出納賬及銀行對賬單相互嚴重不符。退回的原始憑證，未必就不符合形式、內容、技術、程序及法規要求，更多的可能是在結算過程中存在失誤，這樣的原始憑證是最難整改的。整改不了的原始憑證只能長期變異成“賬中賬”了，首先，出票方毫無過錯不會退款，其次，整改后再入賬，真賬便會附有假賬的嫌疑。這種怪狀在消防部隊財務管理中較為普遍嚴重。三是不利于實物資產管理。實行會計集中核算后，核算中心負責會計核算，但財產物資仍由原單位進行管理。財產物資管理與會計核算相互分離的結果就是導致核算單位的財務管理職能弱化。如接受外單位捐贈的固定資產，如核算單位不及時報核算中心作相應的賬務處理，會計信息便無法反映資產的真實情況，從而造成賬實不符，形成賬外資產的現象。這樣，國有資產就很容易流失。

3.獨立的會計集中核算制度難以適應國家現行經濟制度的要求。首先，2003年財政部在充分肯定了會計集中核算制度作用的同時，就指出要進一步做好會計集中核算向國庫集中支付制度的轉軌工作。其次，2013年7月3日的國務院常務會議上，在部署審計過后整改工作時，李克強總理明確提出“要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好”。2014年12月30日國務院辦公廳《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發〔2014〕70號）。由此可以看出，“用好增量、盤活存量”，使資金注入實體經濟，更好地在調結構上用活存量資金，全面提高資金使用效率，是目前國家一項經濟政策。為此，部消防局于2016年6月14日下發了《關于做好消化存量資金工作有關問題的通知》（武消【2016】174號）。而消防部隊自2004年以來實行的會計集中核算制度，各級部隊仍是通過各核算單位設立相關賬戶分散進行、來往和撥付。這種傳統模式的運作，既不利于部隊資金的安全、足額、及時下達，也不利于資金宏觀調控、經費重點調配、存量盤活優化，同時難以保障重點支出、提高資金效益。顯然與我國目前經濟政策要求不相適宜。

（二）將會計集中核算制度融入集中收付制度，可以深化會計職能，彰顯管理成效。

資金集中支付制度作為預算執行環節的改革方向，是根據國情并鑒市場經濟國家經驗而實施的一項財務改革，有其科學的理論基礎。但是，會計集中核算制度也有其優越性。財政部提到的會計集中核算向國庫集中支付制度的轉軌，并不是要將會計集中核算制度徹底地摒棄，而是要將會計集中核算制度融入國庫集中支付制度，作為國庫集中支付制度的一個重要職能來發揮作用，這樣能夠對核算單位的資金進行有效的、規范的控制、管理、核算和監督。

1.資金集中支付制度有利于實行財務監督和財務決策。實行資金集中支付制度，預算單位的預算編制、執行、監督就可相對分開，預算單位、集中采購機構、集中支付中心可形成相互制約、相互監督的有機體。首先資金的撥付為按項目分筆直達商品供應商和勞務提供者，增強了使用透明度，實現了對部隊資金使用全過程的監督，從機制上防止了營私舞弊；其次，部隊資金不再預撥到各預算單位賬戶，可降低資金劃撥支付成本。再次，實施資金集中支付，所有經費開支在預算申請時，就已審核，而且所有結余都以指標體現。這樣不僅可以有效遏制資金擠占、轉移、挪用等現象，還可解決截留部隊資金問題，從而起到預防和遏制腐敗的作用。最后，部隊資金支付制度以現代化信息技術為支撐，而且資金集中在單一賬戶上，從而保證了會計信息的全面性、準確性和及時性，為準確判斷部隊經費收支狀況和提供財務決策奠定了扎實的基礎。

2.資金集中支付制度的操作程序更科學。部隊資金集中支付制度的支付是一級預算單位對集中支付中心下達預算指標及用款計劃，集中支付中心收到所屬預算單位支付申請后向代理銀行下達支付令，從所屬預算單位零余額賬戶支付給收款人及用款單位，預算單位零余額賬戶上實際是沒有存款的，有的只是集中支付中心授權的額度，存款在代理銀行與集中支付中心結算前，始終保留在集中支付中心單一賬戶。從中可以看出，資金集中支付制度就是將以往的現金流變為指標流，使未支出的大量部隊資金不再沉淀在各預算單位的賬戶中，而是統一集中在一級預算單位的單一賬戶內，既可治理和預防預算單位多頭開戶，又可靈活調度部隊資金，保證各單位在正常需要的前提下，一級預算單位可根據需要用好增量，盤活存量，從而提高資金使用效益。

二、扎實推進各項基礎工作，確保改革的順利進行

會計集中核算制度融入部隊資金集中支付制度是一項系統工程，改革涉及面廣，工程量大，包括資金集中支付中心的設置、部門職責的調整、人員編制的增加、支付信息系統的建設等一系列需要進行的配套改革。因此，需要重點考慮以下問題：

（一）扎實開展試點工作，創建適應部隊財務工作的模式。

部隊會計集中核算工作正面意義不大，就是因為倉促上馬，沒有經過試點，沒有形成一套合理的運作模式。所以，工作過程中出現了問題，便沒有對癥的藥。試點工作應側重以下方面。

一是將各預算單位在商業銀行開設賬戶全部撤銷，由一級預算單位“資金集中支付中心”統一開設零余額賬戶，成為部隊資金單一賬戶體系內的預算單位零余額賬戶，用于授權額度支付。二是，規范預算單位的部隊資金支付方式。部隊資金支出按不同的支付主體和支出類型，分別實行直接支付和授權支付，對工資支出、轉移支出、納入部隊集中統一采購的支出適用部隊直接支付；對預算單位的零星支出和未納入部隊直接支付的購買支出適用部隊授權支付程序。三是把預算單位的所有資金全部納入預算，實行“收支兩線性”管理，并定期編制財務報告，如實反映預算單位財務狀況，對預算單位經濟活動進行財務監督和控制，以確保資金的安全、有效。四是完善業務流程，并根據流程編制一套有效可行的管理制度。實行資金集中支付制度后，應對原來建設在分散收支制度基礎上的相關法律進行相應修訂或重新制定，以適應改革要求。新修訂的管理制度要針對試點過程中出現的各種問題，提供良好的解決方案。五是試點成功后，將運作模式制訂成冊發放，便于大家學習領悟。

（二）解決財務人員編制問題。

目前，消防部隊財務人員編制緊缺的問題，是大家有目共睹的，且多年來一直得不到解決。多年來，財務崗位人員疲于奔命，仍難以被動應付日常管理工作。推行資金集中支付工作后，會計職能將進一步拓展、深化，需要成立“部隊資金集中支付中心”這一機構，并增設審核部門、支付部門、會計部門等內部職能部門。如果人員編制問題得不到解決，則一個集會計核算與監督、支付與結算、數據分析和預算執行為一體的“部隊資金集中支付中心”就會成為一個人仰馬翻、讓人望而止步的“怨聲載道中心”了，自然就難以體現會計集中核算制度融入資金集中支付制度的優越性。

（三）加快資金集中支付系統軟件開發，確保支付信息系統可靠實用。

資金集中支付作為消防部隊財務管理制度改革中的新型管理模式，在如今部隊資金量多、預算管理單位多、業務煩雜的情況下，必須建設一套適應資金管理工作任務需要的資金管理信息系統，必須以先進的計算機網絡軟硬件技術為支撐。資金管理信息系統必須具有預算編制、資金集中支付和宏觀經濟預測分析的功能，必須具有預算執行與調整、決算與分析及相關應用模塊，必須滿足部隊上下級之間資源和信息共享需要，必須成為全國消防部隊、集中支付中心、銀行之間的信息交流和稽核檢查的工作平臺。只有這樣，部隊財務管理才能快速步入科學化、規范化、信息化的軌道。

（四）做好宣傳，抓好培訓。實行資金集中支付制度，不改變預算單位的會計主體地位，只是將出納職能轉至“資金集中支付中心”，所以，預算單位的財務、會計管理必須進一步加強，因此，必須加強對預算單位的業務培訓。宣傳培訓工作應把重點放在解疑釋惑上，要讓預算單位的相關領導和財務人員較好地掌握了改革的制度規定和管理辦法的情況下，了解各項工作流程及系統使用及相關政策。

參考文獻

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[2]南京市財政會計學會課題組.國庫集中支付（會計集中核算）制度模式探討[J].財政研究，2003，（12）.

（作者單位：南昌市消防支隊）