完善環境公益訴訟 健全環境保護法律制度研究

李安磊 肖業忠

中共山東省直機關黨校

完善環境公益訴訟 健全環境保護法律制度研究

李安磊 肖業忠

中共山東省直機關黨校

改革開放三十年來，我國在經濟發展方面取得了顯著的成績，經濟總量先后超越了德國、日本，成為繼美國之后的第二大經濟體。當我們在經濟形勢突飛猛進的時候，環境形式的嚴峻性卻是不容忽視的。面對嚴峻的環境危機,環境保護問題也日益成為社會關注的焦點。造成我國環境問題日益嚴重、環境糾紛逐漸增多的原因是多方面的，環境立法的缺乏是一個基礎性又至關重要的原因，尤其是現行的訴訟體制已不能滿足環境訴訟的需要，不能很好的地解決環境中人與自然的關系問題。在科學發展和可持續發展的今天，我們需要更加重視環境保護與經濟建設的協調發展，建立一種更加有效的環境訴訟模式----環境公益訴訟法律制度，來加強對環境的保護，促進環境法的全面貫徹實施。

公益訴訟；環境保護；制度設計

習近平總書記曾經說過：“生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存。”所以要“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。”

近年來，我國的環境問題日益嚴重，由污染引發的環境糾紛的數量呈上升趨勢。環境糾紛和其他的糾紛一樣，如果不能及時、有效地解決，糾紛雙方的矛盾就會進一步激化，甚至影響社會安定，也不利于環境管理本身的發展。公民的環境意識、法律意識也在增強，現行的訴訟體制已不能滿足環境訴訟的需要，傳統的訴訟制度無法更有效地約束和制裁危害環境的行為，如何能夠更有效遏制環境的持續性惡化，更好地保護人類賴以生存和發展的環境公共利益，建立、完善符合我國社會發展需要的一種新型環境訴訟形式----環境公益訴訟律制度勢在必行。

一、環境公益訴訟的含義

公益訴訟最早可溯及古羅馬時期,公益訴訟“乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起”。也就是說所有為維護公共利益而進行的訴訟,無論是國家機關以國家的名義提起的訴訟,還是社會組織、團體、個人以自己的名義提起的訴訟，都是公益訴訟。

而環境公益訴訟是指“任何人”為保護環境公益，當其認為環境受到直接與間接的損害或有損害之虞時，以自己的名義代表國家或社會公眾以環境行為人為被告向法院提起訴訟，請求判令停止正在或可能發生的環境損害行為，并賠償已造成的環境損害的訴訟制度。

環境公共利益與我們每個人以及我們的子孫后代都息息相關，它直接關系到人們的生命、健康和社會的可持續發展。所以環境公益訴訟制度的設立意義不僅僅在于維護原告的權益，更重要的在于維護環境公共利益。由于對環境的破壞往往是不可逆的，環境一旦受到侵害，需要耗費大量的人力、物力進行補救，而且還必須面對難以使環境恢復如初的結果，所以環境公益訴訟制度設立的目的更應側重于預防污染環境行為的出現或者控制環境污染的狀況進一步擴大，懲罰只是手段，而不是目的。

二、我國建立環境公益訴訟制度的必要性與可行性

(一)我國建立環境公益訴訟制度的必要性

1、現行法律制度對環境公益保護的不完善。我國的憲法、法律中一直沒有關于環境權、環境公益訴訟的規定，直到2012年《民事訴訟法》進行新的修訂后，才開啟了我國環境公益訴訟制度的新篇章。從世界范圍來看，許多有環境公益訴訟實踐的國家大多建立的是環境行政公益訴訟的訴訟類型，來強化行政主體的責任意識，也就是說具有環境保護法定職責的行政機關沒有很好履行自己的職責時，時刻要做好當被告的準備。2014年，我國《行政訴訟法》進行了立法二十五年以來的第一次修訂，在許多方面都做了有益的嘗試，在一定程度上緩解了“民告官”案件立案難、審理難、執行難的問題，但卻未對此前呼聲很高的環境公益訴訟作任何規定。所以，很顯然，我國目前的環境公益法律制度還很不完善，在保護環境公益方面還很難做到“360度無死角”的救濟。

2、行政權力對環境公益保護的不到位。在我國,對環境的管理一直實行的是“單軌制”運行模式,只有國家有權對環境進行監督和管理。隨著環境問題的發展，環保運動的深入和人類對環境問題認識的不斷提高，人們發現“單軌制”對環境公益的維護是遠遠不夠的，政府同樣也會失靈。很多污染企業是當地的納稅大戶、龍頭企業，它們與政府有著千絲萬縷的聯系，環境公益訴訟在地方遭遇到的阻力自然是不言而喻的。而且“單軌制”還忽視了其他社會力量對環境保護的作用,無法發揮社會組織織和公眾在環境保護中的主動性和能動性。只有建立公益訴訟制度，賦予社會組織、一般公眾就公共利益提起訴訟的權利，才可能形成人人參與公共利益保護的機制，進一步完善環境保護法律制度。

(二)我國建立環境公益訴訟制度的可行性

1.建立環境公益訴訟制度的理念蘊涵在現有法律之中。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民依照法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”我國憲法雖然還沒有賦予公民“環境權”卻明確地賦予了全民對自然資源的所有權。憲法是國家的根本大法，我國建立環境公益訴訟制度不僅符合憲法原則,而且憲法為環境公益訴訟制度的建立提供了依據。在新的 《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務。”2012年新修訂的《民事訴訟法》更是首次確立了民事環境公益訴訟的制度。

2.民眾及環保團體環保意識及維權能力的提高。伴隨著社會的進步與發展，人們的環保意識確實有了很大的提高,眾多以維護環境公益為宗旨的NGO環保團體也逐步建立起來。和個人相比，這些團體有更強的環境保護專業背景，還有一定的經濟實力，賦予這些環保組織提起環境公益訴訟的權利,將會更大地發揮環保團體在保護環境公益方面的作用。

3.國外的前車之鑒。上世紀五、六十年代，英國、美國、日本等發達資本主義國家出現了嚴重的環境問題，政府和國民意識到應該發揮法律的威力來遏制環境的進一步惡化，開始了環境立法的進程。現代許多國家已經建立了環境公益訴訟制度，并已經有了相當長時間的司法實踐，其中美國的制度最為發達。我們可以借鑒國外環境公益訴訟制度的經驗和司法實踐，結合我國的國情,建立起一套適合我國環境公益保護的制度。

三、我國環境公益訴訟的制度設計

(一)放寬原告資格。我國《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”根據這條規定，對提起公益訴訟的主體是有嚴格限制的，個人是排除在外的。新《環境保護法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”這條規定對能提起環境公益訴訟的社會組織做出了進一步的限制,只有符合上述嚴格條件的社會組織才能提起環境公益訴訟，把一大批公益組織擋在了訴訟主體之外。很顯然，立法者在設定環境公益訴訟主體的范圍時，持非常謹慎的態度，這樣的設定明顯是不利于提高公益組織和社會公眾環境保護的積極性的。所以，建立環境公益訴訟制度必須適當放寬原告的資格，即在環境公共利益受到損害或有損害之虞時，除了直接利害關系人外，允許沒有直接利害關系人包括公民、法人、其他組織及國家機關向法院提起訴訟。由于環境訴訟往往在舉證的時候專業性要求高，耗費的人力物力巨大，一般公民個人是沒有相應的專業知識和財力來作為支撐的，因此應該大力發展環保團體，使其成為環境公益訴訟的重要主體。而檢察機關是國家利益和社會利益的代表，以保護國家、集體利益為職責，檢察機關作為國家的法律監督機關應當有權代表國家、代表公眾向人民法院提起公益訴訟。如果將檢察機關排除于環境公益訴訟主體之外，這既不符合檢察院設立的宗旨，也不符合法治的理念。

(二)擴大受案范圍。很多國家為了更有效地保護好環境,在法律修訂放寬環境訴訟原告資格的同時,往往也同時擴大了受案范圍。過去根據法律規定不能被提起訴訟的范圍,現在則隨著法律的修訂納入了訴訟的范圍。

針對污染源所提起的環境民事公益訴訟一般都在民事訴訟的受案范圍內，不需進行修改。針對行政機關損害環境公益的不法行為，依據2014年11月我國新修訂的《行政訴訟法》的規定，由原來的只能針對具體行政行為提起訴訟，抽象行政行為不可訴，擴展到既可以針對具體行政行為提起訴訟，也可以一并審查“紅頭文件”類的抽象行政行為，這是非常大的一個進步。而且，抽象行政行為和具體行政行為相比，一個錯誤的抽象行政行為所帶來的負面影響范圍更大、效力更持久，同公共利益的關聯更為緊密，對環境公益的影響也更大。因此，《行政訴訟法》修訂后確實可以更好地維護環境公益，對行政機關實施更為有效的監督。

(三) 合理配置舉證責任。舉證責任的分配關系到當事人訴訟的成敗，我國《民事訴訟法》第六十四條規定：當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。傳統民事訴訟法的舉證責任分配原則是“誰主張,誰舉證”, 當事人對自己提出的主張，有責任提供證據加以證明，否則應當承擔不利的訴訟后果。但在環境訴訟中,環境污染損害的認定具有很強的專業性和技術性, 而且往往雙方的力量差距懸殊、信息嚴重不對稱。原告所能提供的證據非常有限，在承擔此項舉證責任上是極為困難的，易導致原告處于不利的地位而敗訴。環境公益訴訟具有很強的公益性，原告又往往是與本案沒有直接或間接的聯系，提起訴訟的目的只是為了公共利益，如果要依據“誰主張，誰舉證”原則，那么原告可能陷入取證困難，打擊其提起公益訴訟的積極性，這顯然不符合設立環境公益訴訟制度的初衷。因此,我國環境民事、行政公益訴訟中都應確立舉證責任倒置的原則,環境公益訴訟的原告只需提供行為人有損害環境行為的初步證據,法院即可以支持其訴訟請求,至于損害事實是否確實存在,損害行為與損害結果之間是否有因果關系等舉證責任則由被告承擔。

這一原則已經在最高人民法院的相關司法解釋中有所體現，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第七十四條規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權事實予以否認的，由被告負責舉證。這個規定顯然是合理且有利于訴訟的，可以減輕原告的舉證責任負擔，提高原告為了維護公共環境利益向法院提起公益訴訟的積極性。

(四)合理分擔訴訟費用。在環境公益訴訟案件中,由于涉及眾多復雜的專業知識,原告即便只履行初步的舉證責任有時也需花費昂貴的技術鑒定費用,一般組織與個人往往難以承受。而且由于環境公益訴訟的提起是為了維護環境公益，受益人往往是不特定的多數人或整個社會，因此由原告獨自承擔訴訟費用有違公平，也會挫傷公眾提起環境公益訴訟的積極性，迫使一般組織與個人放棄對環境公益的保護請求。所以,我國應適當借鑒國外的先進經驗,改進有利于原告的訴訟費用承擔機制，減輕民眾提起環境公益訴訟所需費用的負擔,在立法上,對訴訟費用的負擔作出有利于原告的規定。

我們的環境法治雖然還不完善但確實是在不斷進步，近十年，環境法治發生了巨大的變化，從一開始不敢受理環境公益訴訟的案子到作出1.6億的賠償判決，彰顯了法治的力量和法治的進步。更讓我們欣喜的是，自從十八大專章解讀了生態文明之后，在三中、四中、五中全會當中都提到了加強生態文明的法治建設和保障問題。習近平更是指出：只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。生態文明建設離不開法治，法治在生態文明的建設中必將擔當大任。完善環境公益訴訟，健全環境保護法律制度，才能更好地服務于我國生態文明建設的總體要求。

[1]《羅馬法原論》下冊 周枏 商務印書館 1994年版 第886頁．

[2]張式軍．《環境公益訴訟原告資格研究》山東文藝出版2012年 第31頁．

[3]張式軍．《環境公益訴訟原告資格研究》山東文藝出版2012年 第2頁．