典型國際基金會全球健康項目管理經驗及借鑒

王泳儀 侯志遠 張明吉 錢 熠 郭敏璐 嚴 非 王 偉

復旦大學公共衛生學院 衛生部衛生技術評估重點實驗室 國民健康社會風險預警協同創新中心 上海 200032

·專題研究·

典型國際基金會全球健康項目管理經驗及借鑒

王泳儀*侯志遠 張明吉 錢 熠 郭敏璐 嚴 非 王 偉

復旦大學公共衛生學院 衛生部衛生技術評估重點實驗室 國民健康社會風險預警協同創新中心 上海 200032

國際基金會在參與全球健康治理中投入巨額的資金，為促進全球健康做出了巨大貢獻。基金會在管理全球健康項目上擁有豐富的經驗。本文從基金會的性質和治理結構為切入點，比較蓋茨基金和全球基金兩個典型基金會項目管理中需求確定、項目選擇、項目計劃、項目執行、項目控制、項目評價和項目收尾七個階段的管理方式，總結其項目管理特色，為中國投資和管理全球健康項目、參與全球健康管理提供經驗。

全球健康； 健康項目管理； 蓋茨基金會； 全球基金

隨著社會經濟水平的不斷提高，中國在維護和平與促進健康等社會領域正在承擔越來越多的全球責任，其影響和作用日漸增強。2015年，國家主席習近平在中非合作論壇約翰內斯堡峰會上宣布，中國將提供600億美元資金支持中非“十大合作計劃”，其中包括中非公共衛生合作計劃，中國將參與非洲疾控中心等公共衛生防控體系和能力建設，支持中非各20所醫院開展示范合作等。未來，中國將更加積極參與到全球健康行動中去，將會有更多資金投入到各種健康項目中，覆蓋的地域也會越來越大。因此，深入了解全球健康項目的管理和監督經驗，將有助于提高中國全球健康投入資源的效率和作用。

全球健康治理中參與主體多元化，其中，基金會憑借其巨額的衛生資金投入，在全球健康治理中體現出重要作用。作為全球健康系統中一個關鍵的參與者和決策者，基金會在投資全球健康項目、管理健康項目上擁有豐富的經驗，其中蓋茨基金會和全球基金在全球健康援助金額上占有極大的比例，項目覆蓋范圍廣，在管理項目上有豐富的經驗。故本文選取蓋茨基金會和全球基金作為分析對象，通過學習其組織管理項目的經驗，為我國管理全球健康項目，參與全球健康提供借鑒。

1 資料與方法

1.1 資料來源

根據基金會的規模和性質，本文選取具有私人慈善性質的蓋茨基金會和政府間融資性質的全球基金作為研究對象。其中，比爾和梅林達·蓋茨基金會(簡稱蓋茨基金會)[1]是目前世界上資金最雄厚的私人慈善組織，其總部設在美國西雅圖。蓋茨基金會在全球健康方面資助的領域包括腹瀉、艾滋病毒感染/艾滋病、瘧疾、孕產婦和兒童健康、受忽視的傳染病、營養以及免疫等方面，2014年在全球健康領域投入11億美元。全球基金成立于2002年，總部在瑞士日內瓦，截至2014年1月1日共資助了148億美元。[2]

以蓋茨基金會和全球基金為研究對象，從其官方網站獲取基金會的基本信息、全球健康項目、財務年報、監管信息、業績信息、科研文章等；同時通過文獻數據庫收集全球健康項目管理相關文獻。根據項目管理的主題對搜取的資料進行文獻綜述，以全球健康項目管理為主要關注點進行主題內容分析和提煉。

1.2 分析框架

組織的性質決定其治理結構和合作伙伴關系，進而決定其項目管理的方式。項目管理知識體系(Project Management Body of Knowledge, PMBOK)[3]被世界項目管理界公認為一個全球性標準，國際標準化組織(ISO)以該指南為框架，制定了ISO10006 標準。PMBOK將項目管理劃分為需求確定、項目選擇、項目計劃、項目執行、項目控制、項目評價和項目收尾七個階段。本文從基金會的性質了解其治理結構和合作關系，分析基金會的項目管理方式，進而探討基金會性質與項目管理方式的關系。

2 基金會的性質、治理結構與合作關系

2.1 基金會的性質與治理結構

2.1.1 蓋茨基金會

蓋茨基金會是由比爾蓋茨建立的私人慈善機構，以“投資”的方式運行基金會，通過合理投資—高額回報—部分收益用于慈善，剩余收益和本金繼續投資。這樣的管理模式與商業公司相似，確定了蓋茨基金會是追求更高的效率和以結果為導向的項目管理方式。[4]蓋茨基金會的組織結構簡單，包括人力資源部門、財務部、行政部和秘書處，只有比爾蓋茨、梅琳達蓋茨和威廉蓋茨三位理事[5]，蓋茨基金會主要通過其他NGO、企業等開展項目，這樣的組織結構比一般的國際組織等級層次更少，易于提高效率。

2.1.2 全球基金

全球基金是政府、社會團體、私營部門等合作創辦的國際融資機構，運作的三個核心原則是國家所有權、績效資金和伙伴關系，更多地與國家政府合作，采用的是自上而下、逐級管理的模式，對項目全過程都實施監督管理，確保了指標完成及經費執行的質量。[6]全球基金建立了一個從總部到國家層面的管理結構，對項目的提案、審查、管理和實施都明確各部門職責[7-8](表1)。

表1 全球基金項目管理的治理結構

2.2 基金會的合作關系

一個項目的開展或一次防治措施的實施，離不開技術和宣傳等各方面的支持。基金會需要與各方利益相關者合作，建立合作伙伴關系。政府、企業等機構的捐贈為基金會提供更多的資金，與其他NGO學習交流的管理經驗，研究機構的專業知識的協助等，通過各種伙伴關系，基金會不僅確保項目的順利進行，還擴大了自身的影響力。

2.2.1 蓋茨基金會的合作形式多樣

蓋茨基金會組織結構簡單，并非是以開展項目為主的機構，需要與其他組織合作完成項目。目前已與政府、國際機構、非官方組織和制藥公司等形成廣泛的伙伴關系網絡，其合作形式多種多樣。蓋茨基金會通過贈與資金或聯合資助，贊助和倡導各種機構的全球健康項目等方式，利用比爾蓋茨的影響力及外部專家對項目效果進行積極宣傳，在國際上樹立了積極的形象，與政府、國際機構和制藥公司等形成了全球伙伴關系網，并在建立有效和創新的公私部門伙伴關系上發揮了重要作用。[9]

2.2.2 全球基金是與政府合作為主的合作關系

伙伴關系是全球基金的核心原則之一，整合多組織合作的資源，全球基金的合作伙伴包括所有的利益相關者，主要有六種類型的合作伙伴：政府、私營部門和非政府伙伴、實施者、社會團體、全球基金的朋友、技術和發展伙伴，這些合作伙伴在推進項目過程中起到了重要的作用，如政策對話，提高全球基金的知名度，擴大利益相關者，動員公眾參與，獲得政治和財政支持，健康教育等，技術和發展伙伴還提供技術專長或參與資源動員、協調國家和利益相關者參與實施項目。伙伴關系協助開展政府難以涉及的領域和邊緣人群，促進項目的全面開展。

3 基金會的項目管理方式

蓋茨基金會與全球基金不同的性質及治理結構影響了其項目管理的方式。基于上述PMBOK 項目管理的分析框架，本文針對蓋茨基金會和全球基金，從需求確定、項目選擇、項目計劃、項目執行、項目控制、項目評價和項目收尾七個階段對兩個基金會的項目管理方式進行比較分析。

3.1 需求確定

每個基金會都有其自身的目標和使命，有其特別關注的領域。基金會首先選擇與其戰略目標一致的項目。

3.1.1 蓋茨基金會關注自身感興趣的領域

蓋茨基金會先設定其關注領域，如基金會目前對艾滋病疫苗的研究非常重視，希望通過開發新疫苗，以降低艾滋病的感染率。然后通過由約20個生物醫學研究領域的科學家組成的董事會[9]，幫助基金會分析并認清當前的需求，判斷項目開展的可能性，使基金會在開展項目時就做到有的放矢[10]。

3.1.2 全球基金以國家需求為主，注重國家的“自主性”

全球基金則將其資源用于預防和治療艾滋病、肺結核和瘧疾。全球基金在選擇投資項目前先識別該國的需求，明確其國家戰略，確定需優先干預的領域，以國家需求為主，幫助國家解決其重大衛生問題。全球基金可以根據綜合因素的分析，決定將資金只用于一個國家的一種疾病，國家可以按需要將資金分配用于衛生體系的建設等，尊重國家的“自主性”。[11]

3.2 項目選擇

基金會一般沒有實施項目的組織，主要通過資助其他組織來完成項目，選擇合適的合作者是確保項目順利實施的人員保證，也是保證資金正確使用的前提，基金會對申請組織的能力進行嚴格的審查。

3.2.1 蓋茨基金會高準入原則選擇受資組織

蓋茨基金會一般選取行業內經驗豐富的，基金會認可其組織能力的、追求具有公眾利益的實施團隊作為受資組織。主要通過幾種方式選擇實施項目的組織。一是直接征集。蓋茨基金會與許多組織建立了廣泛的合作伙伴關系，從中選擇熟悉認可其組織能力的合作團隊，直接與該組織聯系。二是從學科專家團隊中選擇合作團隊。在確定需求時，邀請多方專家參與討論，若這些專家團隊中有合作意愿或追求慈善意愿的，并具備一定的專業知識和能力可以承擔這項工作的，蓋茨基金會也會邀請該專家團隊提交項目提案。若蓋茨基金會需要擴展該項目，則在公共網站上征求其他更多組織的申請，公開競爭。

蓋茨基金會的內部或外部專家對申請組織提交的材料進行審核，其法律團隊和財務分析團隊共同參與審查申請組織的稅收狀況，以考察申請組織的能力與資質，還要求申請組織證明自己將來能夠自立，由此可見，蓋茨基金會對實施組織的選擇極其嚴格。

3.2.2 全球基金綜合審核選擇項目

全球基金通過綜合評估國家的需要和能力以后再進行選擇投資項目。全球基金是對一個國家或者地區進行資助的，所以，全球基金首先根據國家的收入水平(世界銀行收入分類)和疾病負擔來確定哪些國家具有獲得資助的資格。因為全球基金是與整個國家的衛生系統合作，需要自上而下各級部門的配合，所以申請資助應該要符合國家戰略計劃，能夠建立配套資源以動員公眾，并且制定的戰略計劃要考慮到所有的利益相關者。除此以外，全球基金還要審查申請國家的財務狀況，對其提交的項目計劃的經費使用、可行性等細節進行審查后最終確定捐資。

3.3 項目計劃與執行

3.3.1 蓋茨基金會由項目執行組織負責項目計劃與項目執行

蓋茨基金會的主要功能是撥款，不負責項目的開展與實施，通過高標準選擇執行能力強的組織以后，確定項目目標，然后申請組織根據目標設計項目計劃，與申請組織共同協商進一步完善方案，確定資金交易的方式和商榷評估項目風險的方法。最后，基金會和實施組織簽署一份協議，內容包括預期結果、目標、項目進程或報告提交時間表、撥款時間表等。項目執行交由申請組織負責，基金會定期對項目進度進行考核并撥款。

3.3.2 全球基金重視自上而下的項目計劃，尊重國家所有權

全球基金從計劃制定之初，就嚴格進行全面、科學、準確的基線調查，還有考慮國家的綜合衛生能力，并結合全球基金的資助政策和資助重點，確定計劃目標。資金捐助計劃上，要了解當前國家已投入資金狀況，估計對未來需要的資金的預算等；在行動計劃上，設計詳細的行動方案，包括實施干預措施的具體步驟，減輕風險的措施等，需與預算方案相配合。項目計劃往往要多次反復論證才能完成其制定，確保項目執行全過程的順利實施，體現了全球基金的項目的嚴謹和計劃性。

全球基金在項目計劃設計過程中要求國家的積極參與，由申請國家提供當前該疾病的現況總結報告。國家要對項目進行全權負責，體現了尊重國家所有權。全球基金與國家各方利益相關者制定項目計劃以后，將計劃發至各級部門，各級部門根據計劃要求執行。執行計劃過程中出現問題可逐級上報反映。

3.4 項目控制

監督項目，要跟蹤項目的進度，掌握各項工作的現狀，以便對資金給予適時的調配和調整進度，使項目按計劃規定的進度、指標完成。

3.4.1 蓋茨基金會定期考核，以利益共同體控制項目

蓋茨基金會以結果為導向認真管理每一筆對外捐助，在項目開始之初便制定了項目的目標和效果，而合作單位則按這樣的目標執行任務，基金會根據指定的指標定期評估項目進展，并將結果作為下次捐助與否的依據。[4]

此外，基金會以“投資”的方式資助。[12]具體來講，蓋茨基金會在捐出一筆款項的同時，有時會要求相關政府或非官方組織拿出等額的匹配金額，與受資方形成利益共同體，以此保證受資方重視資金的使用。在項目實施過程中，項目實施組織需要與基金會保持密切的聯系，共同協調合作，解決項目進展中所遇到的問題。通過這些交流互動，及時的分享和反饋，進一步明確項目要求，并監督項目完成的質量。

3.4.2 全球基金將項目結果與資金管理密切結合

全球基金是以資金管理為核心的運作模式，績效資金是全球基金的核心原則之一，對項目的控制主要通過對財務的掌控能力體現。全球基金要求每個項目地區設立專賬或專戶[13]，全球基金項目在制定項目目標和工作計劃時，與資金預算緊密結合，資金的撥付、使用、報賬的全過程, 可用以追蹤項目運作的進展、成效和差距。項目最初撥付的資金是根據國家提交的方案、疾病負擔等綜合因素撥付一部分資金，后續的資金是根據項目進展結果撥付的，每3個月撥款一次，保證最有效地使用資源，將資金投入到最需要的地方, 鼓勵各項目執行機構按時完成工作進度，同時保障了資金使用的安全。[5]

3.5 項目評價與收尾

評估項目質量，要分析項目成本，資金利用情況，總結經驗，以便提高下次項目的質量。基金會都非常重視自身投資項目的監督和評估，并且形成了一套有效而完善的評估程序。

3.5.1 蓋茨基金會通過量化社會效益評估項目，廣泛接受批評建議，并積極宣傳項目效果

蓋茨基金會對項目產生的社會效益進行量化。歷史上，外國援助總是以投資的金錢總額來衡量，而非以幫助人民的實際效果為標準。蓋茨基金會首先制定明確的援助目標，設置對達到目標各個步驟的實際效果的衡量標準。例如在衛生領域，采用了最先進的技術，用死亡率、疫苗接種率等進行統計，力求能夠建立對結果的衡量。從效果而言，衡量衛生項目的效率和認知度。[4]

蓋茨基金會除了直接提供醫療物質、醫療服務外，還投資開發研制新藥物、醫療、技術等，與公司、研究機構合作，則更加重視在項目執行過程中以及項目結束以后產生的成果或失敗的經驗教訓，關注如何提高工作效率，廣泛接受來自各利益相關者的意見，通過評估與反饋，發現與合作單位的合作協調問題，并將評估的結果和實施組織的意見合理靈活地運用，并產生一套工作質量改進的方案，供未來的合作者參考，以便在下一次開展項目時能更高效進行。

3.5.2 全球基金的項目評估重視衛生系統能力評估

同樣，全球基金也制定了專門的評估方案，評估內容包括人員、相關的預算、項目指標及指標的目標。另外，全球基金對授予的資金有更加嚴格的評估，建立一個能解決健康問題的衛生體系，能將作用發揮下去，所以全球基金對衛生體系的評估也做了相當多的要求。

4 基金會性質與項目管理方式的關系

基金會不同的性質及治理結構影響了其項目管理的方式，兩個基金會項目管理特色的差異取決于其自身性質。

蓋茨基金會以“投資”的方式做慈善，以結果導向為主評估項目。基金會的運行模式和組織結構體現了其追求高效率地做慈善的特點，企圖以改變制度、改變環境、改變政策等營造人人做慈善的社會環境，改善資源配置方式，最終改善全球的不平等現象。

全球基金采用自上而下的制定計劃模式管理項目，即在項目設計之初便充分考慮各種要求與風險，制定統一計劃模板，各級項目執行機構根據各自的工作量等情況，直接利用模板制定計劃，并定期追蹤項目實施情況，績效撥款。這種模式有利于項目的統一管理，有利于項目整體工作進展及評估資料的收集，促進問責制，并促使資金主要接受者盡可能有效地使用資金，提高資金的利用率。

中國開展的全球健康項目是政府資助的項目，應以全球基金項目管理方式為主，重視當地受援國的自主性和衛生體系建設，重視項目考核和績效支付；同時結合蓋茨基金市場化運作以利益共同體控制項目。

5 對中國全球健康項目管理的啟示

5.1 關注受援對象的“自主性”，以受援對象為主導

對外資助時應該充分考慮受援對象的實際情況，并尊重受援對象在項目中的參與性，在確定援助需求、設計項目計劃、共同捐資等，都要重視受援對象的意見。在進行資助前，對當地的需求進行分析，調查當地的流行病學狀況，疾病負擔情況，考慮受援對象的需要，順應民生要求，尊重受援對象的“自主性”。例如，在一項中國和印度對尼泊爾援助的例子中發現[14]，尼泊爾作為受援國，對民生發展的需求增加，而中國的援助注重外交關系和經濟發展，重點在水電項目、基礎設施和農業發展。所以充分了解受援國的需要，項目的目標應該與受援國規劃的目標保持一致，應以補充受援國家的規劃為主，保證援助項目的必要性。

在設計項目計劃時，充分考慮受援對象的利益相關者，鼓勵利益相關者參與計劃設計，在項目設計之初盡可能了解所有利益相關者的態度，減少項目實施過程中出現的摩擦。在捐資時考慮要求受援對象提供部分資金或物資，與其形成利益共同體，提高受援對象參與的積極性，與一味地提供捐資相比，更有利于項目資金的合理使用和項目的推進。

5.2 重視當地衛生體系建設，提高資助效果的可持續性

目前全球健康項目主要是以疾病為導向，缺乏項目效果的可持續性。全球基金已經注意到了這一點，逐漸加大對當地衛生體系建設的投資。因此，我國應注重對當地衛生體系建設的投資，授人以漁，以此加強與當地政府的合作關系，提高資助項目效果的可持續性。我國中非公共衛生合作計劃提出的支持非洲疾控中心和醫院建設，便是這方面的體現。資助受援國家和地區解決衛生問題，改善當地居民的健康狀況，其中產生的良好效應不應該隨著資助的結束而結束，在援助的過程中，注重加強當地衛生體系、衛生人力建設，為當地培訓能夠應對解決健康問題的衛生體系，促進資助效果的良性循環。

5.3 注重項目考核和績效支付

開展全球健康項目可采用定期考核及績效支付確保項目的質量。考核內容包括活動實施情況、資金使用情況、產生的效果和影響等方面，對于出現的偏差，可以及時找出問題的根源、影響因素、解決方法，促使項目管理和實施人員認真查找癥結所在，有效地解決問題，保證項目的按時進行和質量，避免失誤。

[1] Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis, and Malaria[EB/OL]. [2016-09-20]. http://www.gatesfoundation.org/

[2] Global Fund. The Global Fund annual report 2012[R]. Global Fund, 2012.

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[4] 比爾·蓋茨：高效慈善何來[EB/OL]. (2012-03-04) [2016-09-20].http://miit.ccidnet.com/art/32559/20130304/ 4768507_1.html

[5] 陸彥明. 蓋茨基金會的運作[EB/OL]. (2008-12-18) [2016-09-20]. http://www.chinavalue.net/Investment/Blog/2008-12-18/111556.aspx

[6] 陳亞飛， 張鷺， 戴路, 等. 中國全球基金項目管理特點介紹與啟示[J]. 中國藥事, 2014, 28(2): 121-124.

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[9] Matthews K R W, Ho V. The grand impact of the Gates Foundation - Sixty billion dollars and one famous person can affect the spending and research focus of public agencies. Embo Reports, 2008, 9(5): 409-412.

[10] 許鳳婷. 讓效率改變世界——揭秘蓋茨基金會的運作和管理[EB/OL]. (2011-05-30) [2016-09-20]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_72037e530100sgrf.html

[11] 馮琳, 黃建軍. 淺談全球艾滋病結核病和瘧疾基金項目管理模式[J]. 中國艾滋病性病, 2010, 16(2): 173-174.

[12] 遠聞.比爾蓋茨怎樣做慈善[J].社會與公益. 2010(1): 84-87.

[13] 孫亞芳. 全球基金結核病項目縣級財務管理實踐[J]. 江蘇衛生事業管理, 2014, 25(1)： 112-113.

[14] 楊昊旻， 劉培龍， 郭巖. 中國和印度對尼泊爾衛生發展援助模式的比較[J]. 中國衛生政策研究, 2014, 7(7)： 17-22.

(編輯 薛云)

Experience and references from typical international foundations in global health project management

WANGYong-yi,HOUZhi-yuan，ZHANGMing-ji,QIANYi,GUOMin-lu,YANFei,WANGWei

SchoolofPublicHealth,FudanUniversity,NationalKeyLaboratoryofHealthTechnologyAssessment(MinistryofHealth),CollaborativeInnovationCenterofSocialRisksGovernanceinHealth,Shanghai200032,China

The International Foundations have invested large sums of funds to participate in global health governance and greatly contributed to the promotion of global health. The foundations have extensive experience in the management of global health projects. Based on the nature of the foundation and its structure in the government, this paper compares the management methods of project management, project selection, project planning, project implementation, project follow-up, project evaluation and project completion in two stages of the Gates Foundation and Global Fund. It summarizes the project management features, provided references for China participating in global health governance.

Global health; Health project management; Gates Foundation; Global Fund

英國國際發展部資助的中英全球衛生支持項目(GHSP-CS-OP3)

王泳儀，女(1990年—)，碩士研究生，主要研究方向為社會醫學。E-mail：14211020045@fudan.edu.cn

王偉。E-mail：wangwei@shmu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.11.005

2016-05-01

2016-08-01