關于湖北省農機報廢更新試點情況及政策完善建議

湖北省農機局局長劉長華

關于湖北省農機報廢更新試點情況及政策完善建議

湖北省農機局局長劉長華

國務院制定的《農業機械安全監督管理條例》提出：國家建立落后農業機械淘汰制度和危及人身財產安全的農業機械報廢制度，并對淘汰和報廢的農業機械依法實行回收。2012年，農業部、財政部、商務部聯合印發《2012年農機報廢更新補貼試點工作實施指導意見》（以下簡稱指導意見），首批選擇山西、江蘇等9省市和新疆建設兵團、黑龍江農墾總局開展農機報廢更新補貼試點工作。2015年，湖北省被納入農機報廢更新補貼試點省份，首年選擇64個縣市開展試點。2016年，湖北省在總結2015年試點工作經驗的基礎上對農機報廢更新政策進行了修訂完善，并在全省范圍內全面鋪開。結合2年來的實施情況及對監利、南漳、枝江和荊門市東寶區等4個縣市的調研摸底，形成如下調研報告。

1 實施農機報廢更新補貼政策意義重大

隨著我國農村經濟發展和購機補貼政策的有效實施，湖北省農機裝備水平快速提升，各類農業機械保有量迅猛增長。截止2016年6月底，全省農機總動力達4 600萬kW，各類農業機械保有量達1 300萬臺（套），其中拖拉機保有量達131.4萬臺、聯合收割機達9.18萬臺，其中有些機具已經年久失修不能使用，有的超期服役帶病作業，不僅造成了資源的極大浪費，形成農機安全生產隱患，也對環境造成了嚴重的污染。實踐證明，實施農機報廢更新補貼政策對優化農機裝備結構、推動農機節能減排、促進農機安全生產意義重大。

農業機械超期服役、重要機件磨損老化等，直接導致技術狀態惡化，給農機作業安全埋下了隱患。據不完全統計，湖北省目前在用的農業機械中，使用10年以上的拖拉機達11萬臺，約占8.37%，使用5年以上的聯合收割機8 172臺，達9%。實施農機報廢更新補貼政策，促使老舊農機“退役”，更換新型機具，能夠有效提高農業機械性能，保障農機手的生命財產安全，促進農機安全發展。

實施農機報廢更新補貼政策，有效解決了報廢機械長期閑置的問題，調動了機手購置使用節能環保、安全可靠、先進適用機具的積極性，對于優化農機裝備結構，加快農機化新技術、新機具、新模式的推廣應用作用明顯。

老舊機具性能惡化，直接導致作業效率下降。通過報廢更新，推動農機手購置適應現代農業發展的大中型、高性能、多功能農業機械，推進農業裝備的高效化、智能化，提高農機作業效率，能直接給農民帶來更大的經濟效益，促進農民增收。

老舊農機由于工藝落后、技術落伍、零件老化，機器柴油損耗高，造成了能源的浪費，增加了污染物的排放，更新后可有效降低能耗。同時，一些機手利用報廢更新契機，購置帶有秸稈粉碎裝置的大型收獲機械，促進了秸稈還田利用，減少了秸稈焚燒帶來的污染。據測算，一臺使用10年的36.75 kW拖拉機，平均每畝(1hm2=15畝)油耗增加0.55 kg，產生的一氧化碳、懸浮物是正常機械的3～4倍，如果一臺機械年作業200畝，年油耗平均增加110 kg。此外，達到報廢年限的農機維修成本高、耗油和污染嚴重，既不經濟，也不符合節能減排的要求。

因此，實施農機報廢更新補貼政策既能促進安全生產、加快技術普及，也能帶動農民增收、實現節能減排；既有現實需求，也符合長遠發展要求。

2 湖北省農機報廢更新補貼政策試點情況

截止2016年11月，全省共報廢農業機械9 529臺，約占拖拉機和聯合收割機擁有量的0.68%，約占達到報廢年限拖拉機和收割機總量的1.7%。其中拖拉機1 223臺、占報廢機具的12.83%，聯合收割機8 306臺、占報廢機具的87.17%。

從報廢機具的種類看，全喂入谷物聯合收割機報廢臺數居多。2015年以來，全省共報廢全喂入谷物聯合收割機6 570臺、占報廢機具的68.95%，其次為半喂入聯合收割機1 707臺、占報廢機具的17.91%，排在第三位的是手扶拖拉機700臺、占報廢機具的7.35%。這3種機具占報廢機具的比例達94.21%。而輪式拖拉機513臺、履帶式拖拉機10臺和玉米聯合收割機27臺，這3種機具報廢總量僅占報廢機具5.79%。

從機具報廢的年份來看，2016年較2015年同比下降了31.46%。如2015年全省共報廢機具5 654臺，而2016年僅為3 875臺。

從報廢機具的比例看，各類機具報廢的比例沒有明顯變化。2015年報廢拖拉機713臺、占當年報廢機具的12.61%，聯合收割機4 941臺、占當年報廢機具的87.39%。2016年報廢拖拉機510臺、占當年報廢機具總量的13.16%，聯合收割機3 365臺、占當年報廢機具的86.84%。2年間，各種機具報廢的比例沒有明顯變化。

2015年，湖北省被確定為試點省份后，全省各級農機部門高度重視，積極推動試點工作在湖北落地。具體采取了4項工作措施：

（1）深入調研多方論證，力求方案貼近實際。湖北省根據農業部有關報廢更新的規定，省農機局多次召開專題會議，研究部署推進，并組織人員赴山東、安徽等地進行實地考察，力求制定的農機報廢更新實施方案更貼合湖北實際。同時，各試點縣市也結合本地制定了相應的配套工作制度和實施細則，落實相關工作責任，確保農機報廢更新補貼工作在本地依法依規實施。

（2）立足“簡”著眼“實”，力求試點工作迅速展開。在政策制定中，湖北省立足于“簡”，著眼于“實”，貫穿于“惠民”。一方面簡化辦事程序。按照農機所有人填寫《回收證明》，回收單位核機、在《回收證明》上簽字、回收農機并代收農機牌證，回收單位在農機安全監理機構監督下銷毀農機，農機安全監理機構和農機部門在《回收證明》上簽字確認銷毀，機主憑身份證領取《回收證明》辦理更新手續。這相對于《指導意見》大大簡化了辦事流程；另一方面從實際出發。報廢更新補貼信息系統要求必須填寫號牌、發動機型號、底盤等信息，但很多報廢機具因時間久遠，號牌丟失、發動機和底盤型號模糊，湖北省農機局從實際出發，在機手提供相關的證明材料后，農機監理人員為其編制替代的號牌、發動機、底盤代碼，并做好記錄，錄入檔案。

（3）廣泛宣傳發動，力求擴大政策知曉面。湖北省農機局聯合省級電視臺拍攝報廢更新補貼政策新聞宣傳片，聯合省級廣播電臺播放報廢更新補貼政策，聯合“農機通”推送報廢更新補貼政策，還大量發放報廢更新政策問答宣傳資料，各試點地區也充分利用廣播、電視、報紙、宣傳車等媒介廣泛宣傳報廢更新補貼政策。同時，湖北省農機局在荊門市開展農機報廢更新補貼政策推進現場活動，召集所有的試點縣市，觀摩先進做法，組織座談，交流經驗，較好地推進了農機報廢更新補貼工作。

（4）強化現場監銷，力求政策依法依規執行。為確保報廢農機的真實性和農機報廢的真實性，湖北省農機局加大報廢回收和銷毀現場監管力度。在機具銷毀前，要求機主和報廢機具從不同角度進行合影，尤其是機具的五大總成（發動機、變速箱、方向機、車架、前后橋）銷毀前，要求農機監理人員必須到場。有條件的，鼓勵配備監控設備，記錄銷毀全過程。對報廢機具的檔案，要求保管期限不得少于2年。此外，為探索和總結農機報廢更新工作的經驗，湖北省農機局組織農機監理人員對試點地區進行摸底調查、督導有關市縣落實政策，不得弄虛作假或幫助他人套取國家補貼資金，確保政策不跑偏、不走樣。

2015年的試點，不論是農機管理人員，還是農機經銷商、回收企業和農民機手等，都認為農機報廢更新補貼政策是一項惠農利農的好政策。但是，在試點工作中也發現了一些問題，主要有以下幾個方面：

（1）政策實施的進度不平衡。2015年，大部分試點地區積極探索和推進農機報廢更新補貼試點工作，并取得了較好的實施效果，如荊門市全年報廢機具873臺，約占全省報廢機具總量的15%。也有個別地方對政策實施的重要性認識不夠，工作主動性不夠，政策執行不夠理想，全省有10個試點縣市工作沒有開展，報廢機具數量為0。

（2）亟待報廢的重點機具申報數量不多。據初步統計，2006年以前購買已達報廢年限的小型拖拉機和手扶拖拉機達50萬臺以上，但2015年報廢的機具中，聯合收割機達4 941臺、占當年報廢機具的87.39%，拖拉機只有713臺、僅占當年報廢機具的12.61%。這說明，大量的老舊拖拉機仍在超期服役，影響農機安全生產，亟待報廢。

（3）報廢機具的來歷甄別較難。由于歷史原因，湖北省拖拉機和聯合收割機列管率較低，而大量亟待報廢的機具多是無牌無證的農機，對于這些機具申請報廢，其機具來源證明，究竟哪一級、哪個部門出具的方為有效，目前《指導意見》及其實施細則沒有明確規定。2015年，為解決無牌無證機具的報廢問題，湖北省一些試點縣市探索由村委會或鄉鎮農機服務中心出具證明，還有的地方直接采取對本地沒有的機型或對從外地購進的二手農機一概不予受理等措施，影響了報廢更新的實施質量和效果。

（4）出具機具銷毀的有力證據較難。農機報廢不同于農機購置，拆解后難以核查證明。實施中發現，報廢農機主要部件是否銷毀主要依靠監銷人員現場監督，靠“人證”支撐“五大總成”銷毀的真實性。出于保護干部的目的，需要強有力的“物證”來證實銷毀的真實性，存檔備查。部分地方通過拍攝拆解前、拆解中、拆解后的照片來證明并存檔，但是照片的支撐力度也有限，同一機具在不同光線、不同角度、不同距離拍照，差異性較大。湖北省農機局雖然要求有條件的回收單位配備監控設備，留存銷毀視頻作為證據，但是大部分地方因條件有限，沒有安裝監控設備。

2016年，湖北省農機局在2015年試點和經驗探索的基礎上，按照“大穩定、小調整”的原則，對實施方案進行了進一步修訂完善：

（1）進一步放權擴能，力求調動各方參與報廢的積極性。2016年，湖北省農機局在方案中要求各試點縣市加強與財政、商務、供銷等部門的密切配合，分工協作，強化農機報廢更新工作的組織領導，結合本地實際，完善配套工作制度，建立健全責任機制，確保工作順利推進。同時，授權各地農機部門根據當地農機購置補貼資金量、農機保有量及裝備結構，自行確定農機報廢更新資金額或農機報廢更新資金在購機補貼資金中的比例，以兼顧當地農機從業者的更新和購機需求，從而充分調動各地參與農機報廢更新補貼工作的積極性。

（2）進一步完善程序，力求維護公平有序的市場環境。2016年，湖北省農機局在總結2015年試點工作經驗的基礎上，對試點工作方案進行了修訂完善，對報廢工作程序進行了規范。如提高了報廢機具回收點資質，減少了回收單位，明確農機經銷企業不得參與報廢，以維護公平的農機購置市場環境；嚴格了報廢機具合法來源證明，明確報廢補貼額度5 000元及以上機具，必須提供購機發票、機具牌（行駛證）和縣級農業（農機）部門出具的購機證明等3項證明材料之一，對于無牌無證，報廢補貼額在5 000元以下（不包括5 000元），才允許機主持村委會出具的書面證明申請農機報廢更新補貼。

（3）進一步放寬限制，力求擴大政策的受益面。2016年，湖北省農機局將64個試點縣市修改為在全省所有農機購置補貼政策的縣（市、區）實施，進一步擴大政策實施的覆蓋面。同時，取消了拖拉機、聯合收割機報廢使用年限的要求，只要是持有來源合法的廢舊機具，且購買新機具的，不論廢舊機具使用年限長短，均可申請享受農機報廢更新補貼。對持有《回收證明》的機主，不論報廢的是拖拉機還是聯合收割機，也不限制其購買新機具的種類。

（4）進一步強化監管，力求防范政策實施風險。結合2015年實施中發現的問題，湖北省農機局對比較關鍵的報廢銷毀環節，加大監管力度，鼓勵有條件的地方實施“分散回收、集中銷毀”，確保農機報廢的真實性和工作效率。在實施報廢更新的每個環節，都要求程序到位，經辦人全程簽字確認；對所有的回收單位都要求配備必要的視頻監控設備；機具銷毀前，要求機主和報廢機具合影，尤其是重要部件的銷毀，實行多角度留影存檔。如在機具的五大總成銷毀前，要求農機監理人員必須到場。同時，延長機具報廢檔案保管期限，由原來的2年延長到10年，以便監督核查。

截止2016年11月，全省全年共報廢機具3 875臺，較2015年同比下降了31.46%。究其原因，主要是機具來源證明要求更加嚴格，政策邊際效應逐年遞減，監管力度、責任追究力度等進一步加大，各地執行政策的積極性不高。

3 五大壁壘制約農機報廢更新政策順利推進

通過2年的試點，各地感到推進農機報廢更新補貼這項工作還有一些制約因素，歸納為以下幾個方面：

報廢與更新，二者在政策目的上有差別，鼓勵報廢是為了節能降耗、減少資源浪費、減少農機事故隱患，也是推進農機化供給側結構性改革，“去庫存”的題中應有之義；而鼓勵更新是為了優化農機裝備結構，促進農機裝備升級換代。目前的政策是報廢與更新必須同時進行方能獲得補貼，這就包括兩層含義，一是農民要有具備報廢條件的農機；二是具備購置新機的需求、條件和能力，然后才能去申請農機報廢更新補貼。而實際上隨著土地流轉工作的推進和農機購置補貼政策的廣泛實施，新型農業經營主體需要購買大型農業機械和配套農機具，相應的小型農業機械將逐漸淡出歷史舞臺，隨之出現了很多僅僅只想報廢手中的老舊農機的農民，他們不需要購置農機，對于新購農機意愿不強，兩者捆綁執行，難免出現矛盾，導致報廢農機數量逐漸減少。

目前的農機報廢更新補貼標準是2012年提出的，明顯滯后于當前的經濟發展水平。如手扶拖拉機補貼額只有幾百元，加之有的農機生產企業組織收購的二手拖拉機的回收價格遠遠高于農機報廢更新補貼標準，導致許多機手寧愿將拖拉機賣給收購企業，而不愿進行報廢。而湖北省亟待報廢的重點機具就是手扶拖拉機，如前所述，達到報廢年限的手扶拖拉機多達50萬臺以上。此外，14.7 kW以上和14.7 kW以下的拖拉機報廢補貼差距太大，目前14.7 kW以下的拖拉機每臺補貼1 000元，而14.7 kW以上每臺補貼2 500元，有的動力相差只有1.47 kW，但報廢補貼卻少了1 500元，機主認為標準不合理，寧可將老舊農機閑置在家里，也不愿意報廢。報廢更新補貼標準過低或不合理，都在一定程度上影響農民報廢農機的積極性。

根據《指導意見》，目前享受農機報廢更新補貼的機具僅限于拖拉機和聯合收割機，主要是因為拖拉機和聯合收割機實行了牌證管理，便于確認政策實施對象，而實際上市場上不僅存在很多沒有按規定上牌的拖拉機和聯合收割機，而且還存在大量的急需報廢的其他機械。如耕整機、旋耕機、水稻插秧機、茶葉修剪機和秸稈粉碎還田機等農機具保有量大、使用壽命短、更新換代快，有相當一部分已不能使用而閑置。據不完全統計，僅已無法使用的旋耕機就達20萬臺以上，占旋耕機保有量的近1/3。

目前，農機報廢更新補貼政策在全國范圍內還沒完全鋪開，各省政策不均衡，給有些經銷企業投機留下了空子。2015年湖北省在實施過程中就發現，個別農機經銷企業從其他省份購置報廢農機，在湖北省申報報廢更新補貼，實行左手購進報廢農機，右手新機賣給購機者，套取補貼，賺取差價。這樣就容易出現違規，增加了政策實施的風險和難度，導致有的地方寧可不做這項工作。

大部分從事報廢回收的農機維修點由于手段落后，對報廢拆解后的機具回收利用率低，加之2015年以來廢舊鋼鐵收購價格持續降低，收益較低，且目前的實施方案對參與報廢回收的單位沒有激勵措施，致使很多農機維修點參與報廢回收工作的積極性不高。同時，農機報廢更新補貼工作是一項長期而繁瑣的工作，目前很多縣市財力緊張，工作經費缺乏，且很多地方已進行了公車改革，在規定區域內不得使用公車，每次報廢都必須租車前往監督銷毀，加之打印資料、裝訂、存檔等費用，所需經費缺乏，農機部門實施政策的積極性也不高。

4 進一步完善農機報廢更新補貼政策的建議

農業部出臺的《2015-2017年農機補貼實施指導意見》提到農機報廢更新補貼的試點工作實施范圍擴大到17個地區，并明確提出各省可自行組織實施。試點范圍的擴大和自主權的進一步下放，說明國家對實施農機報廢更新這一政策是認可的，如何進一步完善制度，執行好報廢更新補貼這一政策，筆者經過調研，提出如下建議。

建議在全國范圍全面放開農機報廢更新補貼政策，這樣一方面可使機具倒賣、合法來源證明等棘手問題迎刃而解，無論在哪個省份都可以申請報廢，就不存在倒賣舊機的行為，可有效防范政策實施的風險，保護系統干部;另一方面可進一步調動農民更新換代農機的積極性。實施農機報廢更新國家提供了相當于原價10%的報廢補貼，再累加30%的購新機補貼，相當于農民拿60%的錢買回新農機，將進一步調動農民購機的積極性，釋放農民購買潛力。

建議將農機報廢補貼與更新補貼分開執行，給農機手更多自主權，報廢可以申請補貼，更新也可以申請補貼。將報廢補貼程序的報廢、購機和補貼3個程序，減少為報廢和補貼2個程序，將報廢補貼單獨立項，成立報廢補貼專項資金，只要是申請報廢的就給予報廢補貼，不強制更新機具。

建議擴大報廢機具的種類，并提高機具的補貼標準。對于手扶拖拉機、大中型拖拉機、聯合收割機等報廢機具的殘值、更新補貼加上農機購置補貼后，使農民能夠花少量的錢便可置換新機，進一步加快老舊帶病農機淘汰速度和新型農機具的更新速度。建議對拖拉機按照功率大小進一步細化報廢補貼分檔標準，適當提高手扶和小型拖拉機報廢補貼額度。同時，允許各省根據地方農機使用情況，將使用量大、頻率高的其它農機納入報廢補貼范圍，增加報廢補貼金額，進一步釋放補貼政策紅利。

建議列支專項為農機報廢回收點安裝全程監測設備，實現政策執行的全程監控；鼓勵各地根據實際建設區域性的農機報廢更新中心；建議參照汽車報廢更新評價辦法，成立第三方評估機構，對廢舊機具殘值進行評估；建議參照《報廢汽車回收管理辦法》，合理測算各類機具的拆解成本，并在此基礎上按照一定比例，給予農機報廢回收單位適當的補貼，提高企業參與農機報廢的積極性。建議各級財政按照報廢機具的數量對農機部門和監銷部門保障必要的工作經費。

建議進一步簡化程序，使實施方案更加便民利民。實施過程中，也可以實行由回收企業上門回收廢舊農機，農機監理人員上門辦公，指定場所報廢老舊農機。拆解報廢后的機具，農民還可以自行售賣。建議在農機報廢回收辦法中，對報廢機具拆解標準、“五大總成”破壞標準、拆解回收件利用標準、報廢機具回收標準、報廢過程監銷辦法、檔案管理標準和相應的處罰辦法等進一步明確，使農機報廢更新工作有法可依，有規可循。

建議進一步明確各方責任，機手對其申請報廢機具的合法來源負責，農機報廢回收企業對其是否真正拆解、真正銷毀負責，農機管理部門的主要職責在于監管。農機管理部門可通過抽查、接受群眾舉報、市場調查等形式對機手申請報廢機具的合法來源進行監督，對涉嫌違規違法的，交由相應部門作出懲罰；對報廢回收企業可采取不定期抽查等形式，查看其臺賬、檔案和視頻資料等，對其實現有效的監督。若發現問題，可取消其報廢回收資格，并根據情節嚴重情況移送相關部門處罰。通過明確各方主體責任，促進農機報廢更新補貼政策實施更加高效、便捷。

2016-11-15）