國內外城市總體規劃中公眾參與的經驗借鑒

蒲 適，姚 南(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

國內外城市總體規劃中公眾參與的經驗借鑒

蒲 適，姚 南
(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

近年來我國城鎮化發展迅速，城市總體規劃中公眾參與的相關問題也逐漸引起人們的關注。文章就總體規劃中的公眾參與的問題進行研究，針對國內外學者當前對總體規劃中公眾參與的觀點進行梳理，并通過分析波特蘭、倫敦、深圳和上海等城市規劃中公眾參與的實踐經驗，為城市總體規劃中啟動公眾參與提供指引。

城市規劃；公眾參與；總體規劃；方式

1 城市規劃公眾參與的發展歷程及相關理論

1.1 國外城市規劃公眾參與發展歷程

1.1.1 政府掌主導規劃時期

19世紀初，西方步入了以美國霍華德、蓋迪斯等規劃師為代表的“藍圖規劃”時期，規劃中的公眾參與是完全缺失的。

1.1.2 政府與公眾分享規劃時期

1950～1970年，受到包括高速公路規劃、城市更新等美國民權運動的影響，美國城市規劃中包含漸進主義的“概要規劃”流派開始興起，并逐漸取締“藍圖規劃”的地位，在規劃中使公眾參與開始得到法制的保障。

1.1.3 公眾影響規劃時期

21世紀初期，美國等發達國家已經開始在城市規劃中賦予公眾對規劃的決策權力。主要集中在社區規劃中，在其他規劃的部分環節也實現了公眾影響的規劃。

1.2 城市規劃公眾參與相關理論

國外公眾參與的分類研究。1969年，安斯汀在《市民參與的梯子》一書中提出的梯子理論，成為了城市規劃公眾參與方式分類研究的開端(圖1)。安斯汀描述了三種參與狀態：“無公眾參與”、“象征主義表面文章”與“市民權利”，按公眾參與權力的大小分為操縱、補救、通告、咨詢、讓步、合作關系、代理權利和市民控制。

圖1 梯子理論示意

除梯子理論外，還包括基于交往型規劃繼續提升參與水平的戈德曼的解放規劃和巴爾塔扎爾的自治規劃等理論。

2 國內外城市總體規劃中公眾參與模式與政策的實踐經驗

2.1 國外城市總體規劃中公眾參與模式與政策的實踐經驗

2.1.1 公眾參與的模式與渠道——美國波特蘭市《地區規劃2040》

《地區規劃2040》是波特蘭市地區50年的戰略性規劃，在完善交通體系、控制城市蔓延和解決交通阻塞等問題上得到了顯著的效果。其具體公眾參與特點為：

(1)“全社會、全過程”的公眾參與模式。政府針對群體不同的參加意愿，將參與程度分為告知、信息、介紹和互動四種級別，并將不同意愿的群體與不同規劃階段的工作重點進行一一對應(圖2)。規劃過程中的公眾參與主要為三個階段。第一階段為規劃前期。該階段公眾參與的重點在于建立規劃公眾參與的體系和目標，這個階段主要是為了向公眾提供詳盡的波特蘭市地區規劃的相關信息；第二個階段為規劃編制期。該階段公眾參與的重點在于擴大公眾參與的范圍，涉及更多的社區。政府通過組織社區討論、發放民意調查來告知公眾規劃的進展和未來的計劃；第三階段為規劃草案時期。該階段公眾參與的重點在于制定草案后舉行正式的聽證會，并根據公眾反饋的意見修改草案，修改后送市議會審查并確定規劃方案。

圖2 波特蘭2040公眾參與方式分類

(2)多樣的公眾參與渠道。波特蘭通過多樣的公眾參與方式來吸引更多的公眾參與到城市規劃當中，具體包括報紙廣告、調查問卷、開放論壇、公眾演講以及在咖啡店中設置3D圖片+3D眼鏡，讓公眾可以很形象看出他們的社區未來的發展3D影像等方式。本次公眾調查共發放50×104份公眾參與調查問卷，基本達到全覆蓋，其中有效問卷占回收問卷的比例達到70.6 %。同時，政府舉辦數百場論壇演講對公眾宣講規劃，并定期向6.5×104名居民發放短信通報規劃開展情況。

2.2 國內城市總體規劃中公眾參與模式與政策的實踐經驗

2.2.1 第三方機構參與機制——《深圳市城市總體規劃(2010—2020)》

《深圳市城市總體規劃(2010—2020)》首次在國內推行了從民意調查到咨詢討論再到成果公示三個階段的全過程的公眾參與。其中最主要特點是引入第三方獨立民意機構承辦公眾參與活動。

在深圳城市總體規劃的公眾參與實踐中首次引進了第三方機構進行全程公眾參與的設計、組織和數據收集整理，通過更專業的調查方法、更親民的參與方式讓更多的市民參與到公眾參與的過程中。這種方式是在城市規劃理念上的創新，也是一項社會參與機制的改革。該第三方機構采用多方利益協調、有效民意表達、政府回應反饋、全程公開監督和公眾參與評價5個公眾參與機制，同時成立了“智庫百人會”，使之成為深圳總規編制過程中的一種社會公眾對政府工作的監督、評價和建議的常態性和系統性體系。

2.2.2 多樣的信息化參與渠道——《上海市城市總體規劃(2015-2040)》

《上海市城市總體規劃(2015-2040)》順應了當今社會發展的需要，以“開門做規劃”作為最大特色，通過新媒體技術讓更多的公眾參與到規劃編制的過程中(圖3)。其公眾參與的主要特點包括以下幾個方面：

(1)構建開放的信息化參與平臺通過微信、微博、新聞媒體及網站，在主要的旅游景點設置二維碼等方式建立公眾參與平臺，構建開放多元的信息平臺及時收集和反饋公眾意見。同時通過走進企業、走進社區、走進學校和一些外來人口集聚地、外國人集聚地開展活動，收集各層面、層次的意見幫助做好規劃。

圖3 上海2040官網

(2)“上海，我的2040”愿景調查。上海2040愿景調查分三期進行，在調查過程中還進行了有獎參與。2014年7月31日進行了第一期“城市印象”問卷調查(圖4)。2014年12月，根據問卷調查形成了《公眾調查報告》和《基礎數據分析報告》，得到了包括養老服務、看病和上學等方面主要公眾意見，為規劃后期提供了依據。

圖4 上海2040愿景調查報告

(3)邀請全民共同編寫總規文本。2014年4月5日起，上海2040通過官網開展了總規“我來寫”活動，并針對總規文本每一章節的問題、思路和要點都進行了扼要分析，以讓公眾抓住核心進行寫作。市民可直接登陸官網對總體規劃編制過程中的一些核心問題提出意見。

(4)成立公眾參與咨詢團。上海公眾參與咨詢團共15人，分別來自于市人大、市政協和第三方行業協會。該團將全過程跟蹤上海總規編制，對規劃專題、研究報告及規劃草案等提出專門的意見和建議；并根據總規編制推進情況，參與總體規劃和專項規劃編制過程中相關問題或階段性成果的咨詢。

(5)打造眾創眾規平臺。圍繞上海2040年城市規劃的編制，上海打造了城市規劃的眾創眾規平臺——全心全意悟·空(圖5)。市民可以通過該平臺的“在線規劃”功能將房子、綠地等圖例放在城市地圖的某個區域，并且能利用平臺提供的信息，對比自己的規劃和周邊環境的關系及協調程度。該平臺實踐線上規劃的新方法，建立起社會公眾參與城市規劃的新渠道。

圖5 全心全意悟·空APP界面

3 借鑒與啟示

3.1 以公眾教育為基礎

發達國家經過數十年甚至上百年的城市化發展歷程，城市規劃體制日漸成熟，規劃對于公眾來說已不再是一件陌生的事物，這除了國家自身的民主化程度較高外，也與公眾對規劃公共事務的熱情關注有很大的關系。我國的規劃事務起步較晚，普通市民規劃知識水平較低，公眾教育應是當務之急。具體方式可采取舉辦大型城市規劃論壇，邀請政府官員、專家定期對相關規劃專題開展講座；利用新聞媒體資源，在熱門欄目中進行規劃相關知識介紹；在中小學開設城市規劃知識普及課程等方式。

3.2 構建“全社會、全過程”的公眾參與模式

城市總體規劃公眾參與的模式應結合總體規劃不同階段的工作重點和社會不同群體的參與意愿區別對待。在構建“全過程”公眾參與模式中(表1)，應按照總體規劃的前期研究階段、方案編制階段、規劃成果優化階段、草案報批階段、實施和意見反饋階段等不同階段，分別研究公眾參與的群體、方式及內容。

在構建“全社會”公眾參與模式中，對于參與成熟度最低的公眾，應針對該區域進行規劃知識普及，并開展“規劃下鄉”活動，定期舉辦全市規劃建設的宣講論壇。對于參與成熟度一般的公眾，在保證規劃信息完全公開的前提下，應對公眾意見做出及時反饋。對于參與成熟度較高的公眾，政府及相關部門在鼓勵公眾參與規劃項目的同時，應全局把控規劃的方向，應具有判斷公眾意見好壞的能力，應牢控規劃中社會利益的底線。

在規劃民意征詢階段，主要是公眾交流，需要的是數量積累。在規劃咨詢階段，除了常規的專家專題研討會，同時也應讓編制人員與前期已采納意見的公眾進行面對面更深入的交流。此外，對需要征詢的市內大中企業、各區、鎮和政府主要部門意見形成反饋機制。在公示結束后，整理公示意見，形成公示修改草案，未采納的意見應逐條解釋并一同再次進行公示；規劃最終成果出爐后，應再次進行公示，并對公眾參與整個過程進行反饋調查并形成報告，為下一次總規評估與審視做準備。

表1 全過程公眾參與模式

3.3 構建多樣的公眾參與機制和渠道

在法律保障方面，西方發達國家公眾參與城市規劃之所以能順利實施，一個重要的因素就是完善的法律體系給公眾參與提供了法律保障。在國內，最近提及公眾參與城市規劃的相關法律是2008年頒布的《中華人民共和國城鄉規劃法》，該法雖然明確了公眾參與的相關要求，但在實際操作層面仍然只是望梅止渴，就我國目前而言，絕大多數的公眾參與城市規劃大多仍無法落在實處。筆者認為應對規劃方案的選擇和規劃政策的制定等進行完善；其次，建議將總體規劃中的聽證程序納入國家司法程序中，真正確立公眾參與的法律地位。

在公眾參與機制方面，加快建立有效民意表達機制、多方利益協調機制、政府反饋回應機制和第三方參與機制等機制。有效民意表達機制一方面應拓寬提供有效的民意表達渠道和方式，采用多種方式拓展民意表達收集的渠道；另一方面，要不斷完善公眾民意表達的規則和信息指引。多方利益協調機制首先要明確細分參與利益主體；其次，要搭建多層次的多方利益協商平臺(圖6)，廣泛征詢各利益主體意見和建議，在一定范圍內公開辯論、對話交流。政府反饋回應機制包括如何合理決定采納、不采納公眾的意見，同時應建立有效渠道保證反饋對象能夠獲取到反饋意見并做出回應。

圖6 構建多樣的公眾參與渠道和平臺

第三方參與機制應有直接設計人員的加入，原因在于經過第三方機構處理的民意可能與真正的民意存在一定的誤差，會影響設計人員對民意的理解；設計人員不當面對公眾的意見進行解釋和傳達，那么可能會在規劃實施階段產生新的問題。

在信息渠道方面，一是通過本地報社、電視臺等媒體對總規進行持續、重點的報道；二是利用信息技術實現公眾可“畫”規劃方案的意愿；三是構建總規官網、微信公眾號、微博等官方媒介來擴散總規的相關信息。通過構建多樣的公眾參與渠道和平臺，讓更多的公眾參與到規劃過程中去，形成良好的公眾基礎。

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蒲適(1990～)，男，本科，助理工程師；姚南，女，博士，教授級高級工程師，注冊咨詢工程師。

TU981

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[定稿日期]2016-07-16