基于利益相關者的城市有機更新規劃管理的問題探討

馬 奔(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

基于利益相關者的城市有機更新規劃管理的問題探討

馬 奔
(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

城市有機更新是城市建設與發展中最復雜艱巨但又不容回避的一項工作，合理處理利益相關者的博弈和沖突是推動這項工作的重要環節。文章從《物權法》對居民權利保護的角度出發，分析城市有機更新中的實際問題，并從保障相關權益人的角度提出了規劃管理工作建議，希望以此輔助規劃管理部門的決策，推進城市有機更新工作高效展開。

有機更新；物權法；利益相關者；規劃管理

1 城市發展模式

城市內中心不斷向外圍圈層擴散的城市建設模式帶來了交通擁堵、城市結構布局不合理等一系列城市病，“攤大餅”式的城市擴張不再適合中國城市化的進程，城市發展模式將逐步向以存量用地的改造和優化為主的舊城更新轉變。以往的城市更新往往成片地對老舊居住區進行拆除重建，涉及大量的居民拆遷與安置，破壞了社會結構和城市文脈，引起諸多社會問題。隨著可持續發展理念在城市規劃領域的廣泛應用，《循環經濟促進法》也規定了使用壽命內的建筑物，除為了公共利益需要外，政府不得拆除，以微觀整治為手段的城市有機更新逐漸成為主流。城市有機更新是將來規劃管理工作中難以回避的問題，在諸多既得利益者相互交錯的老舊城區，規劃管理部門亟需以新的視角進行管理和實施機制的創新，以應對老舊住宅的設施增設、公共配套設施增設、功能變更、建筑恢復重建等類型有機更新的需求以及其帶來利益相關者問題(表1)。

表1 城市有機更新類型

2 城市有機更新的工作難點

老舊城區往往具有悠久的歷史，在空間形式、功能、權屬、居民關系、社會服務等各方面呈現出交織重疊的形態，利益相關者之間的權利關系相比新區要復雜得多。隨著改革開放的深入，產權私有化程度不斷加深，市民社會也開始覺醒，利益相關者的訴求在城市更新的過程中逐步產生差異。同時，城市更新涉及的物權往往是分散的，分散的物權會使得城市更新的運行成本大大超越新區建設，政府往往難以獨立承擔，因而不得不借助市場的力量。因此城市更新規劃必然面對更多市場性的約束性條件，必須回答市場的訴求、尊重市場規律以及保留必要的市場運作的彈性空間。城市更新中的發展權和發展資源被分散在多元化的利益主體當中，城市更新規劃的決定權和話語權也不再僅僅掌握在政府手中。

城市有機更新項目中往往涉及到新建電梯、停車場(庫)等公共設施，或者利用公共空間的改造增添廚房、衛生間等功能性的設施使住宅成套。這一行為打破了原有的空間權屬關系，帶來居民、業主、社區管理者之間的博弈，尤其對于老舊居住區，部分占用公共空間不可避免。更新小區的業主在享受便利的同時，新建的設施因遮擋陽光、占用過道、阻礙通風對部分業主帶來了不同程度的影響，導致業主內部的訴求產生了分化。此外，小區內部的公共空間極端緊湊，城市有機更新項目的方案很難滿足規劃管理的技術規定，尤其是對于年代久遠的建筑，建筑與建筑之間的間距十分狹窄，按照現行的規劃管理技術規定，通風、采光等涉及生活舒適度的指標更加無法達到標準，若要推行增設功能用房、增設電梯等城市有機更新項目，即便能有針對老舊居住區的技術管理規定進行適當的折減間距、退讓、高度的要求，相鄰的利害關系人也難以同意進行改造，阻礙項目的推進。

為了解決項目推進的困難，廣州、深圳等地在既有住宅建筑增設電梯時對權益相關人的利益保障規定為：“已投入使用的住宅加建電梯的，應當經專有部分占擬加建電梯的建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上業主同意”，并且要求“如果加建電梯后對房間的正常采光有較大影響的，需取得受影響的業主的同意意見”。然而三分之二權益相關人的同意授權不能代表全體權益相關人意見，剩余三分之一的權益相關人可能因為采光、通風等相鄰關系受影響，在此條件下實施的更新項目可能居民個人利益受損害導致民事訴訟。不同樓層的居民對于電梯的需求度不同，此外，如果加建電梯的費用由業主自行承擔，樓層低的住戶很可能因根本不需要利用電梯拒絕平均分攤的出資方案。因此，利益格局的界定以及重構是城市有機更新里最難以解決的問題，并且僅靠規劃管理部門的實施辦法、技術規定也無法保障所有利益相關人都能在利益重劃過程中得到滿足。

3 《物權法》中涉及有機更新的概念分析

3.1 共有產權

《物權法》專設建筑物區分所有權一章，對小區的共有產權作了規定。業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。建筑區劃內的道路、綠地、公用設施、物業服務用房均屬于業主共有。在涉及改建、重建建筑物及其附屬設施以及有關共有和共同管理權利的其他重大事項時，應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。

對于城市有機更新中的共有產權處理問題中，加建電梯是最具代表性的一項，也是訴求逐日增多的一項。響應《物權法》“三分之二業主同意”的解釋，廣州、深圳等地在既有住宅增設電梯時對權益相關人的利益保障進行了規定，但在民間引起了較大的爭議，且在實際操作中，情況較為復雜。

對于小區業主共有權的對象范圍，學理上將其分為建筑物共有物業和小區共有物業兩部分。建筑物共有物業是基于同一棟建筑物而形成的，而小區共有物業是指基于同一住宅小區而產生的，與小區建設和居住使用分不開。若加建電梯所占用的空間在建筑物內部，僅僅涉及建筑物共有物業，則基于《物權法》規定滿足建筑物內“雙三分之二”規定作為必要條件，在同時在滿足消防安全間距的情況下可以予以批準。但若要利用現有小區的公共空間(道路、綠地等)進行電梯加建的，占用的是全小區的共有部分，除非共有人之間有約定的，應當滿足全小區的“雙三分之二” 規定。

小區停車規模的現狀低于停車配建標準，無法滿足小區停車需要，催生了新建停車設施的需求。停車設施一般在空置的公共場地進行規劃建設，涉及占用業主的共有產權，因此應當滿足所在小區專有部分占建筑總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意，同時不得占用既有消防通道，且盡量避免占用既有綠化，方可通過規劃審批。對于因不可抗力因素發生損毀的建筑，或者私有住宅(主要是別墅)自拆自建的，原則上應當保證建筑設計新方案中的基底面積不超越原建筑基底，產權面積不超過原產權面積，高度、層數不能增加，且朝向、開口不能變化。若上述指標有變化且涉及占用公共空間的，應當滿足《物權法》的“雙三分之二”業主同意的規定。

3.2 相鄰權

《物權法》中第八十九條規定：建造建筑物，不得違反國家有關工程建設標準，妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照。城市有機更新的區域人口密度大，居民與毗鄰環境之間的相互作用的激烈程度可能導致相鄰利益沖突，尤其在涉及加建廚房、衛生間等的老舊住宅成套、建筑功能變更等系列的事項中，日照時間無法滿足國家規定、相鄰利害關系人的抵制為規劃管理審批帶來了一定的難度。相鄰關系中的“陽光權”主要通過建筑間距的要求來進行管理，而影響建筑間距的因素很多，比如消防要求、安全間距要求、防止噪音干擾等多個方面，因此制定建筑間距的過程中，日照間距并不是諸多因素中的主導因素，亦非絕對不可調整的數據。此外，間距所涉及的相鄰關系還可能是兩個地塊之間的關系，其日照間距就涉及到建筑退讓的要求，以保證綠地、停車場等公共空間不受侵害。

在界定相鄰關系時，容忍限度是利害關系業主判斷的重要標準。相鄰關系人必要的容忍限度的確定標準可以依次設定為：法律、法規和規約；在沒有法律、法規和規約的情況下，則應根據社會理性人的觀念來確定。尤其是隨著空間距離的增大，有機更新行為對于利害關系業主的妨害程度也會逐漸減少，距離較遠的業主受到的妨害肯定小于距離較近的業主，因此存在一定的空間上的界限，超出此界限的業主所受到的妨害會微不足道，從而屬于容忍限度內的正當妨害，業主應當滿足《物權法》關于地役權的定義，為他人提升不動產價值提供便利。

《物權法》規定，地役權是通過當事人簽訂合同產生的一種獨立物權，屬用益物權的范疇。具體指的是地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。而相鄰關系的發生基于法律的規定，屬于所有權的內容，并非獨立的物權。

在城市有機更新行為中，土地權屬的變化、建筑布局的調整都可能改變原有的相鄰關系。如果相鄰關系的變化不損害公共利益，相關權利的購買都能轉化相鄰關系中的矛盾，同時權利的讓渡也隨著業主產權的轉移而轉移，對于房產的價值影響已經包含在了相鄰關系讓渡之中。因此解決相鄰權問題并非只有法律一條渠道，而是可能通過合理的規劃以及平等的協商達到業主之間的共贏，也為規劃審批的開展奠定了基礎。而規劃管理部門的職責，一方面是保證有機更新的方案不妨害基本的公共利益和公共安全，另一方面引導相鄰關系的業主達成一致。

4 基于利益相關者的城市更新規劃管理的工作建議

4.1 滿足剛性的安全距離，制定彈性的技術標準

現行的建筑間距與退讓距離的技術管理規定很難適用年代久遠的老舊住宅區，給政府以及各職能部門對于城市有機更新的審批事項帶來了難度，也不能滿足居民改善自身居住環境的訴求。

為了配合城市有機更新的推進，城市規劃管理部門可以根據老舊小區的特點，制定“彈性”技術管理規定。劃定老舊城區待更新小區范圍，在滿足消防安全間距的底線的“剛性”前提下，允許建筑間距指標進行合理的折減；對于相關利害關系人有意見的，根據“理性人”對妨害程度進行容忍限度的判斷，保證城市有機更新項目對利害關系人的影響在容忍限度之外。在此基礎上，業主提出的城市有機更新的申請，只要征得相鄰利害關系人的同意，在不超過必要限度的前提下，規劃管理部門應當允許遮擋權的存在，進行規劃許可。在審批過程中，盡量滿足以下幾個條件：更新改造前滿足城市更新區域內的規劃技術標準的，原則上改造規劃設計方案不可超過現標準；更新改造前不滿足城市更新區域內的規劃技術標準的，保證改造后盡量保證建筑間距水平不降低，需要降低的，應征得相鄰關系的同意；任何間距不得低于現行的安全、人防的間距標準。

4.2 給予充分的社區自治權，被動介入鄰里糾紛

城市有機規劃管理部門更新涉及多個利益相關者，通過廣泛而深入的公眾參與，了解各方需求，進行協商，能夠讓各方都能分享項目帶來的效益，實現多贏的局面。許多國家的規劃管理中，針對相鄰關系的變化而不涉及公共利益的情況下，往往通過社區自治來解決。例如，在涉及建筑功能變更或者結構變更的城市更新中，若申請人獲得利害關系的業主同意，并提供居委會或業委會的相關證明文件，規劃管理部門就應當予以批準，辦理變更登記。給予社區和業委會充分的自治權，有助于將鄰里之間的容忍程度反應到城市更新申請中，最大程度的滿足業主的需求。而規劃管理部門應當被動的介入鄰里糾紛，在法律的管制框架下實現對相鄰關系的免責，也避免了公共資源的浪費，提高管理的效率。

4.3 允許權利讓渡，將規劃管理融入市場

城市規劃作為公共政策，通過控規和技術管理規定實現城市空間資源的分配與管制。但過去“藍圖式”規劃管理行為使得存量規劃過于理想化而難以實施。在城市有機更新管理辦法中，可以規定對于業主之間能通過協商或者權力讓渡達成補償協議的，允許業主自行解決相鄰關系帶來的問題。因此應當引入市場機制，通過業主之間的贖買、權益交換、協商機制使得規劃管理融入市場。

5 結束語

在城市有機更新的規劃管理工作中，重視相關利益人的物權保護和權益協調，將“以人為本”的理念滲透到城市規劃的各個方面之中，能夠較大程度地彌補存量規劃中以技術標準劃定空間格局的不足，使得城市有機更新能夠更理性、更適應市場變化的規律。

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馬奔(1989～)，男，碩士，助理工程師，從事城市研究。

TU984.11+4

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[定稿日期]2016-08-04