山地河谷型中小城市總體規(guī)劃編制思路探索

趙 彬(江蘇省城市規(guī)劃設計研究院, 江蘇南京 210036)

山地河谷型中小城市總體規(guī)劃編制思路探索

趙 彬
(江蘇省城市規(guī)劃設計研究院, 江蘇南京 210036)

山地城市是我國生態(tài)環(huán)境安全的重要保障節(jié)點，也是山區(qū)人民提高生活品質的基礎單元。脆弱的自然環(huán)境和局促的土地資源是制約山地城市發(fā)展的關鍵因素。文章以四川省石棉縣總體規(guī)劃的編制為例，提出當前山地河谷型城市發(fā)展具有“區(qū)域變化挑戰(zhàn)性高，自主創(chuàng)新轉型弱；中心城區(qū)首位度高，區(qū)域差異引導弱；資源依賴性程度高，綜合服務發(fā)展弱；文化民族多元性高，城市特色風貌弱；生態(tài)環(huán)境脆弱度高，旅游開發(fā)互動弱”等問題，而山地城市的發(fā)展也具有很大的資源依賴性。在當前新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求下，要針對具體的問題，提出分級分類的指導，在“安全優(yōu)先、全域統籌、內力重塑”等方面細化，并形成空間布局的引導。在總體規(guī)劃編制的方法上注重落實策略，對應政策。以期望對此類山地河谷型城市規(guī)劃編制方法作出探討。

山地河谷型；中小城市；總體規(guī)劃；編制方法；安全優(yōu)先；全域統籌；內力重塑

我國是一個多山的國家，山地面積約占我國陸地面積的69%。相較于平原，山地地區(qū)的城鎮(zhèn)普遍存在生態(tài)環(huán)境脆弱、地質災害多發(fā)、經濟發(fā)展滯后等問題。同時，山區(qū)也是我國少數民族集聚區(qū)，礦產、水能、生物資源集聚區(qū)。近年來更成為國家提出“同步建成小康社會”的攻堅地區(qū)。

山地城市是我國生態(tài)環(huán)境安全的重要保障節(jié)點，也是山區(qū)人民提高生活品質的基礎單元。脆弱的自然環(huán)境和局促的土地資源是制約山地城市發(fā)展的關鍵因素。同時也應該看到，山地城市以其積極利用和改造自然的態(tài)度在城市自身環(huán)境與資源的博弈中作出了很多精明的抉擇。比如，山地城市尤其是山地河谷型城市在長期的發(fā)展中大多形成“單中心集聚，多組團分散”的城市空間格局，這樣的結構在城市發(fā)展中保證了用地高效和應對生長。

作為本文實例研究對象的石棉縣位于成都平原城市群西南和雅安市南部，是大渡河流域典型的中高山地區(qū)河谷城市。良好的生態(tài)基底和多民族的文化賦予其“藏彝走廊，陽光石棉”的美譽。石棉縣具有高山河谷型中小城市的大多共性，也存在特殊的問題。舉一反三，筆者通過在在規(guī)劃編制過程中的實踐，運用針對性的規(guī)劃策略與方法提出山地河谷型中小城市總體規(guī)劃編制思路，希望對同類項目具有參考性。

1 高山河谷型中小城市的發(fā)展特征

高山河谷型中小城市中心城區(qū)往往規(guī)模不大，人口多數在十萬以內，但縣域面積大多廣袤，動輒上千平方公里。由于位于山區(qū)地帶，相對海拔高，地形落差大，山高谷深，坡陡嶺峻，嶺谷相間。城鎮(zhèn)多臨山谷內的河流，以谷地為基礎相對集中布局。而由于交通的滯后發(fā)展，其產業(yè)具有很大的資源依賴型，多年來發(fā)展大多“靠山吃山”，走過“農林經濟”、“礦業(yè)經濟”乃至“木頭/石頭經濟”到近期趨熱的“水電經濟”的道路，而在國家對環(huán)境資源政策的緊縮情況下，這些山地城市的發(fā)展大多不知何去何從，轉型發(fā)展的當頭，需要解決的問題也錯綜復雜。在面對一系列問題的時候，更加應該把握山地城市的發(fā)展特征，有的放矢。

1.1 區(qū)域發(fā)展安全性不足，權衡發(fā)展與保護的尺度難把握

山地城市發(fā)展的前提是安全發(fā)展，并且能正確地處理好保護與發(fā)展的關系。山地城市的發(fā)展有很大的資源依賴特性，也看到一些地方由于開挖山體，砍伐林木，筑壩蓄水，興修水利對自然生態(tài)帶來的損害。權衡發(fā)展與保護的關系就顯得尤為重要。無論從縣域層面對生態(tài)安全格局的構建還是到中心城區(qū)層面人居安全的保證，都應該是總體規(guī)劃編制需要考慮的首要問題。

本案例的石棉縣位于川西平原與四川盆地的過渡地帶，地勢高差懸殊，地貌類型多樣，地質構造、地層巖性復雜，新構造活動頻繁，復雜的地質條件決定了石棉縣境內地質災害的多發(fā)性和嚴重性。地質災害規(guī)模大、危害重，具有隱蔽性和長期性，防范地質災害風險進一步加大，防治任務繁重而艱巨。

客觀地說，這種被動性的應對自然災害已經讓很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了面對發(fā)展的勇氣，而積極地權衡發(fā)展與保護的關系在今后的規(guī)劃引導中極其重要。

1.2 對資源、區(qū)位、交通依賴大，中心城市輻射度不強

自古以來城市的形成和發(fā)展離不開兩個要素：資源和交通。山地城市更加體現了這種特征。不難看到，在與大區(qū)域的融合發(fā)展上，此類城市的發(fā)展很大程度上依賴區(qū)位條件和交通設施條件，資源的流動以中心城區(qū)為集中和交換點，帶來了縣城的發(fā)展。但由于山地的特殊地貌，域內除了以上提及的區(qū)域性交通設施外，自身次級公路等級低，交通不便，造成山地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊居民與中心城區(qū)的聯系度并不高。再加上山地村民的產業(yè)多以果樹林木和林區(qū)相關產業(yè)等為主，客觀上保留了步行為主的出行習慣，使得村民活動范圍有限，這種相對疏離的關系在很大程度上難以發(fā)揮層級帶動的效應。

以石棉為例，其歷史上是內地通往云南、西藏等邊陲重要通道的節(jié)點。近年區(qū)域性基礎設施如京昆高速、國道108線、省道211線等貫穿全境，使其成為區(qū)域交通走廊上的重要供給站。通過分析，石棉中心城區(qū)非農人口首位度很高，大量城鎮(zhèn)人口和產業(yè)集中于縣城，而其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣城發(fā)展水平相差懸殊。除少數鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有一定的工業(yè)基礎，非農業(yè)人口大于1 000人外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農人口均少于1 000人，多以特色農業(yè)、農副產品加工為主，不同地域的資源潛力尚未得到充分的開發(fā)利用。這種非交通經濟走廊地帶的自給自足發(fā)展，在客觀上弱化了中心城區(qū)作為域內重要核心的輻射帶動作用。從發(fā)展上來說，挖掘其自身的增長點比依靠外力驅動更加實際。

1.3 城鎮(zhèn)體系層級不明晰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展權與區(qū)域資源要素不匹配

高山河谷的地形特點帶來了人口與建設的不均衡，而差異化的交通條件也加劇了這種不均衡的態(tài)勢，很難用平原城市中帶狀聯系等思維去分析現狀，而用點狀發(fā)展的手法的重點是明確差異化的引導和資源的合理運用。

石棉縣地勢西南高，東部低，山高谷深，坡陡嶺峻，嶺谷相間。大渡河、楠椏河的河谷區(qū)域是現狀石棉縣最主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、人口、耕地、生產力資源分布區(qū)域，并呈現由河谷向高山遞減的格局。這種不均衡造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)體系層級不明晰，缺乏中心城區(qū)層級以外次級服務點的尷尬格局。具有山地資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于遠離河谷地區(qū)，其人稀地廣，很難能形成有經濟效益的規(guī)模化開發(fā)和建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理更加趨向于保護而無力發(fā)展，進一步加大了區(qū)域資源要素與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展權的不匹配，更加需要從區(qū)域整體層面統籌發(fā)展。

1.4 生產貼近資源及要素，生活圍繞公共服務設施供給，產居關系特殊

石棉縣是資源依賴型山地小城市，歷史上因礦而得名，發(fā)展興盛。但近年來隨著礦產資源的枯竭也面臨著城市產業(yè)的轉型升級。無論是依托水電的發(fā)展嘗試，還是因富藏碲鉍礦納入國家級攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)實驗區(qū)的機遇，轉型發(fā)展的路如何走都將是此類城市的時代抉擇。同大多山地城市一樣，其中心城區(qū)在發(fā)展中也面臨著生態(tài)環(huán)境惡化、人地矛盾沖突、城市地域特征消失、城市公共空間不足等發(fā)展問題。

而隨著國家對生態(tài)環(huán)境保護的重視以及對落后產業(yè)的淘汰，城區(qū)的產業(yè)空間發(fā)展面臨重大轉型。但是中心城區(qū)本身的公共服務設施由于組團化的建設往往造成布局不均，覆蓋不足、層級不明等問題，破碎化的空間也對職居關系帶來困難。這對轉型期的城市發(fā)展來說，挖掘內生動力，激發(fā)城市健康生長的活力，加大城區(qū)吸納就業(yè)能力才能達到新時代與全國同步實現小康社會的要求，城市規(guī)劃作為一項公共政策，也應該發(fā)揮引導的作用。

同時，山地城市的少數民族風情，富含的旅游文化資源等等都是需要通過城市規(guī)劃的載體去與城市發(fā)展的各個系統協同融合的。眾多的特色，在合理的利用下能煥發(fā)更大的生機。

2 編制山地河谷型中小城市規(guī)劃的策略

綜上分析，結合案例，對山地河谷城市發(fā)展特色與不足的分析可以總結為“五高五弱”，即“區(qū)域變化挑戰(zhàn)性高，自主創(chuàng)新轉型弱；中心城區(qū)首位度高，區(qū)域差異引導弱；資源依賴性程度高，綜合服務發(fā)展弱；文化民族多元性高，城市特色風貌弱；生態(tài)環(huán)境脆弱度高，旅游開發(fā)互動弱”。

抓住問題后，理清思路，逐項針對性地提出解決方法。結合石棉案例現狀，針對“轉型能力弱、差異引導弱、服務能力弱、風貌塑造弱、旅游開發(fā)弱”等主要問題，按照“保障安全、完善功能、提升水平”的總體思路，提出了“安全石棉、可持續(xù)石棉、和諧石棉”的總體目標，并通過“七個轉變”的發(fā)展策略在規(guī)劃中貫徹落實。

2.1 經濟發(fā)展模式

在經濟發(fā)展引導中促進石棉從全面小康向山區(qū)特色城鄉(xiāng)現代化探索。精明利用資源本底，強調不同層級、城鄉(xiāng)一體的城鄉(xiāng)統籌策略，促進水電領頭轉向多元發(fā)展并進。

2.2 城鎮(zhèn)體系結構

在城鎮(zhèn)體系構建中，強化中心城區(qū)綜合服務功能，綜合考慮災后重建、工礦區(qū)棚戶區(qū)改造、城市就業(yè)恢復、生態(tài)環(huán)境修復、城市功能組團重構等因素，切實給中心城區(qū)的發(fā)展注入活力和動力，達到功能由單一走向復合的轉變。

2.3 區(qū)域安全

在區(qū)域安全格局構建中，保障城鄉(xiāng)與區(qū)域生態(tài)安全格局，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主觀意愿和環(huán)境保護的客觀約束，區(qū)分各個區(qū)域的發(fā)展要義，變被動應對生態(tài)的影響轉為在積極的生態(tài)建設和環(huán)境保護中去促進發(fā)展。

2.4 基礎設施

在基礎設施配套中，構建與帶狀河谷型城市相適應的綜合交通體系，對交通區(qū)位的利用也要達到由節(jié)點轉為樞紐的引導，市政實施的建設強調覆蓋全面性、水平均等性，方式差異性。

2.5 空間布局

從可持續(xù)發(fā)展動力挖掘上，以城鄉(xiāng)統籌優(yōu)化縣域空間與產業(yè)結構，縣域經濟發(fā)展交由縣政府直接統籌，而各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以民生保障和生態(tài)保育為主要責任，落實集聚集約發(fā)展和產業(yè)引導要求，由無序轉為有機。

2.6 特色體系

在特色彰顯上，強調對石棉城市建設歷史的挖掘，理順中心城區(qū)山水城林的空間要素，為川礦文化、民族文化和山地宜居城市的載體建設注入空間活力，由點狀控制向體系完善過渡。

2.7 文化傳承

文化傳承與展示由川西旅游線和雅西高速上的窗口地區(qū)轉變?yōu)樨S富文化，多彩風情的展廳。

明確了“七個轉變”的導向，在構思空間策略的同時，注重可持續(xù)性與實施性，也對實施政策建議提出策略，以促進石棉縣的轉型發(fā)展之路。

3 山地河谷型中小城市規(guī)劃編制方法的深入思考

空間布局是城市規(guī)劃的抓手，而政策導向是城市規(guī)劃的最終目標。結合石棉的現狀問題，提出了“安全優(yōu)先、全域統籌、內力重塑”的主導思想，分解細化，并形成空間布局的引導。

3.1 安全為先

3.1.1 先底后圖維系區(qū)域安全格局

規(guī)劃從區(qū)域生態(tài)安全格局出發(fā)，采用“先底后圖”的手法，運用GIS技術疊合縣域生物保護、水文水利、地質災害等要素綜合劃定禁建區(qū)，形成生態(tài)安全紅線(圖1)。各發(fā)展主體做好對已有建設的清理，按照環(huán)境承載力約束要求適度建設。最終將域內國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)與緩沖區(qū)、省級風景名勝區(qū)與森林公園的核心景區(qū)、文物保護單位保護范圍、集中式飲用水水源一級保護區(qū)、基本農田、25°以上坡地、河湖水面、重要礦產資源埋藏區(qū)、地質災害點和活動斷層兩側控制范圍劃為禁建區(qū)優(yōu)先控制。面積約占縣域總面積的79.43 %

圖1 石棉縣生態(tài)安全構建框架

3.1.2 規(guī)避山區(qū)災害保障建設安全

針對石棉地質災害類別多、分布散、面廣、分布不均的特點，明確滑坡、泥石流、崩塌等災害分布點，并提出針對性的管控措施，對原礦渣堆積區(qū)進行規(guī)避和疏導，做好預防預控，保證建設安全。縣域內按照災害的分布和可能造成的影響，劃定重點防治區(qū)、次重點防治區(qū)、一般防治區(qū)，并逐項排查隱患，針對性提出安全建設的要求。

3.1.3 低沖擊式布局順應河谷地形

順應山地河谷地形地貌，采用低沖擊的規(guī)劃方法嚴控濱河、沿山空間開發(fā)強度。對新增建設用地“先評價后建設”，并差別化引導；對建成區(qū)重新評估各類災害影響，消除安全隱患；構建安全疏散體系，做到安全達標。

3.1.4 劃定城區(qū)開發(fā)邊界嚴控蔓延

嚴格劃定城市開發(fā)邊界，嚴控城市蔓延。在邊界內按照各個組團功能定位做好開敞空間控制，建設時做到功能混合、疏密有致、尺度宜人。最終確定其中心城區(qū)所在大渡河和楠椏河兩河四岸的河谷內，坡度在25°以下的可建設的區(qū)域為開發(fā)邊界，作為終極邊界。在此界限內，強調按組團功能定位，控制開敞空間；要求各組團功能混合、疏密有致、尺度宜人。

3.1.5 因地制宜構建應急避難網絡

從組團內部配建、地形分區(qū)、避難體系覆蓋及平面與立體結合等角度構建因地制宜的應急避難網絡，多舉措保障建設安全。落實“組團拓展與避難配建相結合；避難分區(qū)與臺地地形相結合；生命通道與主干路網相結合；避難場所與綠地廣場相結合；平面布局與立體維護相結合”的布局要求。

3.2 全域統籌

石棉發(fā)展面臨資源型城市轉型的壓力，高載能產業(yè)也受到約束，經濟社會發(fā)展必須拓寬思路，探索轉型之路。

3.2.1 空間統籌引導集聚發(fā)展

在生態(tài)保護與特色化利用的前提下，規(guī)劃將縣域空間劃分為五個主題各異的功能片區(qū)，以此統籌各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展側重，形成綜合發(fā)展、文化旅游和特色農業(yè)三條發(fā)展軸，引導城鄉(xiāng)建設、各類村莊布局和基本公共服務投入有序集聚。

3.2.2 產業(yè)統籌助力全民小康

以“與全國同步達到小康社會”為目標，健全貼合地域、相互關聯的三次產業(yè)體系，做好城鄉(xiāng)一體、重點側重與旅游策劃，加強三次產業(yè)間的反哺、互動，構建“一心、兩帶、三區(qū)”的旅游體系框架，以石棉豐富多彩、多元多樣、獨具特色的旅游資源整合為突破口，帶動中高山地區(qū)村民脫貧致富。

規(guī)劃通過全域統籌，重點集中集聚建設石棉工業(yè)園區(qū)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得設工業(yè)園區(qū)。升級傳統優(yōu)勢產業(yè)，扶持碲鉍礦及新材料等新興產業(yè)的發(fā)展，形成新舊產業(yè)融合并進。

3.2.3 公共服務與基礎設施差異引導

規(guī)劃統籌考慮中高山、河谷平壩地區(qū)公共服務設施與基礎設施建設的不同要求，采用適當分區(qū)兼容、就地取材、均等提質等方法做到節(jié)約建設、全域覆蓋。如在飲水供應方面，沿河谷平壩統籌布局，集鎮(zhèn)周邊村組依托集鎮(zhèn)集中供水系統管網延伸覆蓋，相對集中的村組，聯村、聯片集中建供水站。在污水處理方面，集鎮(zhèn)污水集中處理、農村污水分散處理，建設相對集中的污水處理站，并綜合應用生物、生態(tài)組合技術。在能源利用方面：充分利用水電、太陽能、風能等清潔能源。

3.2.4 政策保障促進轉型發(fā)展

提出實施政策建議，從縣域層面全局統籌發(fā)展與保護的關系。經濟發(fā)展由縣城層面主導復合化拓展，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以民生保障和生態(tài)保育為工作重點。全縣以資源導向為權重分配各類經濟社會發(fā)展指標，形成差異化引導，特色化發(fā)展。

3.3 內力重塑

石棉縣城因礦而生、因礦繁榮，隨著資源的枯竭，尋找新的增長點成為規(guī)劃的主要著力點。在全域統籌的框架下，規(guī)劃石棉城市性質為：“川西商貿旅游服務次中心、獨具特色的山地宜居城市”。以此為綱推進中心城區(qū)建設帶動石棉轉型發(fā)展。

3.3.1 空間結構促進職居平衡

規(guī)劃結合山地河谷城市帶狀組團布局的特點，從“職居相對平衡，功能更趨復合”出發(fā)，引導中心城區(qū)形成三個綜合發(fā)展區(qū)。中部發(fā)展區(qū)加強老城組團內部分功能向鄰近區(qū)域的疏解，為發(fā)展現代服務業(yè)騰挪空間，西部發(fā)展區(qū)利用交通區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展物流商貿及一類工業(yè)，增加城區(qū)吸納就業(yè)能力；南部發(fā)展區(qū)改造原有工業(yè)向一類轉變，形成綜合發(fā)展新貌。積極策劃城市發(fā)展與產業(yè)提升的呼應關系，形成穩(wěn)定常態(tài)化引導。如新增研發(fā)功能，改造利用原礦區(qū)廠房，促進大型商業(yè)設施落戶等。

3.3.2 新舊互動重建服務網絡

在此基礎上，加強舊城更新與新組團拓展的互動對接，確立“片區(qū)級與組團級”的結構，完善分類基本公共服務配置，提高中心城區(qū)綜合服務能力(表1)。

3.3.3 產城融合解決礦區(qū)疑難

積極通過產城融合解決原礦區(qū)衰竭遺留問題，如棚戶區(qū)改造與城市功能融合、利用工礦廢棄廠房改造特色休閑街區(qū)、生態(tài)環(huán)境修復與郊野公園建設、新增產業(yè)用地增加居民就業(yè)等，考慮實施的時序性與可行性，為石棉的發(fā)展重煥活力。

3.3.4 人文景觀彰顯特色空間

在保留工礦發(fā)展記憶的同時，積極挖掘石棉“生態(tài)”“民族”“紅色文化”，為城市發(fā)展注入動力；在空間景觀打造上，做到“顯山”“亮水”，促進內部空間序列與周邊自然環(huán)境呼應，打造山、水、城、林掩映的和諧景觀。使其成為川西新興的旅游目的地，雅西高速沿線宜居、宜游的人文小城。

表1 石棉縣片區(qū)級—組團級兩級配套設施

3.3.5 設施配建體現精明增長

貼合山地特征，在基礎設施建設上關注細節(jié)設計，如分離過境交通對城市內部交通的干擾；促進跨河和通勤交通減量，提高城市運作效率；打造濱水登山休閑步道，積極推進慢行交通和靜態(tài)交通建設；相對獨立分片處理排水等，打造精明生長的縣城。

4 結束語

本文對中高山地區(qū)山地河谷城市的規(guī)劃方法進行了有益的探索，在保護與發(fā)展問題抉擇中提出剛性控制與彈性策略，因地制宜引導當地建設。以四川省石棉縣城市總體規(guī)劃的編制為例，針對資源枯竭型城市的轉型發(fā)展之路，規(guī)劃從生態(tài)修復、產業(yè)復蘇、功能完善、組團互動等方面提出對策，引導近年石棉向健康成長的城市過渡。提出的“安全優(yōu)先、全域統籌、內力重塑”等策略一一對應問題，為此類城市的規(guī)劃編制提供有益的借鑒。

趙彬(1977～)，男，碩士，高級城市規(guī)劃師，從事中小城市總體規(guī)劃的編制。

TU984

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[定稿日期]2016-07-28