山地河谷型中小城市總體規劃編制思路探索

趙 彬(江蘇省城市規劃設計研究院, 江蘇南京 210036)

山地河谷型中小城市總體規劃編制思路探索

趙 彬
(江蘇省城市規劃設計研究院, 江蘇南京 210036)

山地城市是我國生態環境安全的重要保障節點，也是山區人民提高生活品質的基礎單元。脆弱的自然環境和局促的土地資源是制約山地城市發展的關鍵因素。文章以四川省石棉縣總體規劃的編制為例，提出當前山地河谷型城市發展具有“區域變化挑戰性高，自主創新轉型弱；中心城區首位度高，區域差異引導弱；資源依賴性程度高，綜合服務發展弱；文化民族多元性高，城市特色風貌弱；生態環境脆弱度高，旅游開發互動弱”等問題，而山地城市的發展也具有很大的資源依賴性。在當前新型城鎮化的發展要求下，要針對具體的問題，提出分級分類的指導，在“安全優先、全域統籌、內力重塑”等方面細化，并形成空間布局的引導。在總體規劃編制的方法上注重落實策略，對應政策。以期望對此類山地河谷型城市規劃編制方法作出探討。

山地河谷型；中小城市；總體規劃；編制方法；安全優先；全域統籌；內力重塑

我國是一個多山的國家，山地面積約占我國陸地面積的69%。相較于平原，山地地區的城鎮普遍存在生態環境脆弱、地質災害多發、經濟發展滯后等問題。同時，山區也是我國少數民族集聚區，礦產、水能、生物資源集聚區。近年來更成為國家提出“同步建成小康社會”的攻堅地區。

山地城市是我國生態環境安全的重要保障節點，也是山區人民提高生活品質的基礎單元。脆弱的自然環境和局促的土地資源是制約山地城市發展的關鍵因素。同時也應該看到，山地城市以其積極利用和改造自然的態度在城市自身環境與資源的博弈中作出了很多精明的抉擇。比如，山地城市尤其是山地河谷型城市在長期的發展中大多形成“單中心集聚，多組團分散”的城市空間格局，這樣的結構在城市發展中保證了用地高效和應對生長。

作為本文實例研究對象的石棉縣位于成都平原城市群西南和雅安市南部，是大渡河流域典型的中高山地區河谷城市。良好的生態基底和多民族的文化賦予其“藏彝走廊，陽光石棉”的美譽。石棉縣具有高山河谷型中小城市的大多共性，也存在特殊的問題。舉一反三，筆者通過在在規劃編制過程中的實踐，運用針對性的規劃策略與方法提出山地河谷型中小城市總體規劃編制思路，希望對同類項目具有參考性。

1 高山河谷型中小城市的發展特征

高山河谷型中小城市中心城區往往規模不大，人口多數在十萬以內，但縣域面積大多廣袤，動輒上千平方公里。由于位于山區地帶，相對海拔高，地形落差大，山高谷深，坡陡嶺峻，嶺谷相間。城鎮多臨山谷內的河流，以谷地為基礎相對集中布局。而由于交通的滯后發展，其產業具有很大的資源依賴型，多年來發展大多“靠山吃山”，走過“農林經濟”、“礦業經濟”乃至“木頭/石頭經濟”到近期趨熱的“水電經濟”的道路，而在國家對環境資源政策的緊縮情況下，這些山地城市的發展大多不知何去何從，轉型發展的當頭，需要解決的問題也錯綜復雜。在面對一系列問題的時候，更加應該把握山地城市的發展特征，有的放矢。

1.1 區域發展安全性不足，權衡發展與保護的尺度難把握

山地城市發展的前提是安全發展，并且能正確地處理好保護與發展的關系。山地城市的發展有很大的資源依賴特性，也看到一些地方由于開挖山體，砍伐林木，筑壩蓄水，興修水利對自然生態帶來的損害。權衡發展與保護的關系就顯得尤為重要。無論從縣域層面對生態安全格局的構建還是到中心城區層面人居安全的保證，都應該是總體規劃編制需要考慮的首要問題。

本案例的石棉縣位于川西平原與四川盆地的過渡地帶，地勢高差懸殊，地貌類型多樣，地質構造、地層巖性復雜，新構造活動頻繁，復雜的地質條件決定了石棉縣境內地質災害的多發性和嚴重性。地質災害規模大、危害重，具有隱蔽性和長期性，防范地質災害風險進一步加大，防治任務繁重而艱巨。

客觀地說，這種被動性的應對自然災害已經讓很多鄉鎮失去了面對發展的勇氣，而積極地權衡發展與保護的關系在今后的規劃引導中極其重要。

1.2 對資源、區位、交通依賴大，中心城市輻射度不強

自古以來城市的形成和發展離不開兩個要素：資源和交通。山地城市更加體現了這種特征。不難看到，在與大區域的融合發展上，此類城市的發展很大程度上依賴區位條件和交通設施條件，資源的流動以中心城區為集中和交換點，帶來了縣城的發展。但由于山地的特殊地貌，域內除了以上提及的區域性交通設施外，自身次級公路等級低，交通不便，造成山地鄉鎮和村莊居民與中心城區的聯系度并不高。再加上山地村民的產業多以果樹林木和林區相關產業等為主，客觀上保留了步行為主的出行習慣，使得村民活動范圍有限，這種相對疏離的關系在很大程度上難以發揮層級帶動的效應。

以石棉為例，其歷史上是內地通往云南、西藏等邊陲重要通道的節點。近年區域性基礎設施如京昆高速、國道108線、省道211線等貫穿全境，使其成為區域交通走廊上的重要供給站。通過分析，石棉中心城區非農人口首位度很高，大量城鎮人口和產業集中于縣城，而其他鄉鎮與縣城發展水平相差懸殊。除少數鄉鎮具有一定的工業基礎，非農業人口大于1 000人外，其他鄉鎮非農人口均少于1 000人，多以特色農業、農副產品加工為主，不同地域的資源潛力尚未得到充分的開發利用。這種非交通經濟走廊地帶的自給自足發展，在客觀上弱化了中心城區作為域內重要核心的輻射帶動作用。從發展上來說，挖掘其自身的增長點比依靠外力驅動更加實際。

1.3 城鎮體系層級不明晰，鄉鎮發展權與區域資源要素不匹配

高山河谷的地形特點帶來了人口與建設的不均衡，而差異化的交通條件也加劇了這種不均衡的態勢，很難用平原城市中帶狀聯系等思維去分析現狀，而用點狀發展的手法的重點是明確差異化的引導和資源的合理運用。

石棉縣地勢西南高，東部低，山高谷深，坡陡嶺峻，嶺谷相間。大渡河、楠椏河的河谷區域是現狀石棉縣最主要的鄉鎮、人口、耕地、生產力資源分布區域，并呈現由河谷向高山遞減的格局。這種不均衡造成鄉鎮城鎮體系層級不明晰，缺乏中心城區層級以外次級服務點的尷尬格局。具有山地資源的鄉鎮由于遠離河谷地區，其人稀地廣，很難能形成有經濟效益的規模化開發和建設，鄉鎮的管理更加趨向于保護而無力發展，進一步加大了區域資源要素與鄉鎮發展權的不匹配，更加需要從區域整體層面統籌發展。

1.4 生產貼近資源及要素，生活圍繞公共服務設施供給，產居關系特殊

石棉縣是資源依賴型山地小城市，歷史上因礦而得名，發展興盛。但近年來隨著礦產資源的枯竭也面臨著城市產業的轉型升級。無論是依托水電的發展嘗試，還是因富藏碲鉍礦納入國家級攀西戰略資源創新開發實驗區的機遇，轉型發展的路如何走都將是此類城市的時代抉擇。同大多山地城市一樣，其中心城區在發展中也面臨著生態環境惡化、人地矛盾沖突、城市地域特征消失、城市公共空間不足等發展問題。

而隨著國家對生態環境保護的重視以及對落后產業的淘汰，城區的產業空間發展面臨重大轉型。但是中心城區本身的公共服務設施由于組團化的建設往往造成布局不均，覆蓋不足、層級不明等問題，破碎化的空間也對職居關系帶來困難。這對轉型期的城市發展來說，挖掘內生動力，激發城市健康生長的活力，加大城區吸納就業能力才能達到新時代與全國同步實現小康社會的要求，城市規劃作為一項公共政策，也應該發揮引導的作用。

同時，山地城市的少數民族風情，富含的旅游文化資源等等都是需要通過城市規劃的載體去與城市發展的各個系統協同融合的。眾多的特色，在合理的利用下能煥發更大的生機。

2 編制山地河谷型中小城市規劃的策略

綜上分析，結合案例，對山地河谷城市發展特色與不足的分析可以總結為“五高五弱”，即“區域變化挑戰性高，自主創新轉型弱；中心城區首位度高，區域差異引導弱；資源依賴性程度高，綜合服務發展弱；文化民族多元性高，城市特色風貌弱；生態環境脆弱度高，旅游開發互動弱”。

抓住問題后，理清思路，逐項針對性地提出解決方法。結合石棉案例現狀，針對“轉型能力弱、差異引導弱、服務能力弱、風貌塑造弱、旅游開發弱”等主要問題，按照“保障安全、完善功能、提升水平”的總體思路，提出了“安全石棉、可持續石棉、和諧石棉”的總體目標，并通過“七個轉變”的發展策略在規劃中貫徹落實。

2.1 經濟發展模式

在經濟發展引導中促進石棉從全面小康向山區特色城鄉現代化探索。精明利用資源本底，強調不同層級、城鄉一體的城鄉統籌策略，促進水電領頭轉向多元發展并進。

2.2 城鎮體系結構

在城鎮體系構建中，強化中心城區綜合服務功能，綜合考慮災后重建、工礦區棚戶區改造、城市就業恢復、生態環境修復、城市功能組團重構等因素，切實給中心城區的發展注入活力和動力，達到功能由單一走向復合的轉變。

2.3 區域安全

在區域安全格局構建中，保障城鄉與區域生態安全格局，統籌城鄉發展的主觀意愿和環境保護的客觀約束，區分各個區域的發展要義，變被動應對生態的影響轉為在積極的生態建設和環境保護中去促進發展。

2.4 基礎設施

在基礎設施配套中，構建與帶狀河谷型城市相適應的綜合交通體系，對交通區位的利用也要達到由節點轉為樞紐的引導，市政實施的建設強調覆蓋全面性、水平均等性，方式差異性。

2.5 空間布局

從可持續發展動力挖掘上，以城鄉統籌優化縣域空間與產業結構，縣域經濟發展交由縣政府直接統籌，而各個鄉鎮政府以民生保障和生態保育為主要責任，落實集聚集約發展和產業引導要求，由無序轉為有機。

2.6 特色體系

在特色彰顯上，強調對石棉城市建設歷史的挖掘，理順中心城區山水城林的空間要素，為川礦文化、民族文化和山地宜居城市的載體建設注入空間活力，由點狀控制向體系完善過渡。

2.7 文化傳承

文化傳承與展示由川西旅游線和雅西高速上的窗口地區轉變為豐富文化，多彩風情的展廳。

明確了“七個轉變”的導向，在構思空間策略的同時，注重可持續性與實施性，也對實施政策建議提出策略，以促進石棉縣的轉型發展之路。

3 山地河谷型中小城市規劃編制方法的深入思考

空間布局是城市規劃的抓手，而政策導向是城市規劃的最終目標。結合石棉的現狀問題，提出了“安全優先、全域統籌、內力重塑”的主導思想，分解細化，并形成空間布局的引導。

3.1 安全為先

3.1.1 先底后圖維系區域安全格局

規劃從區域生態安全格局出發，采用“先底后圖”的手法，運用GIS技術疊合縣域生物保護、水文水利、地質災害等要素綜合劃定禁建區，形成生態安全紅線(圖1)。各發展主體做好對已有建設的清理，按照環境承載力約束要求適度建設。最終將域內國家級自然保護區的核心區與緩沖區、省級風景名勝區與森林公園的核心景區、文物保護單位保護范圍、集中式飲用水水源一級保護區、基本農田、25°以上坡地、河湖水面、重要礦產資源埋藏區、地質災害點和活動斷層兩側控制范圍劃為禁建區優先控制。面積約占縣域總面積的79.43 %

圖1 石棉縣生態安全構建框架

3.1.2 規避山區災害保障建設安全

針對石棉地質災害類別多、分布散、面廣、分布不均的特點，明確滑坡、泥石流、崩塌等災害分布點，并提出針對性的管控措施，對原礦渣堆積區進行規避和疏導，做好預防預控，保證建設安全。縣域內按照災害的分布和可能造成的影響，劃定重點防治區、次重點防治區、一般防治區，并逐項排查隱患，針對性提出安全建設的要求。

3.1.3 低沖擊式布局順應河谷地形

順應山地河谷地形地貌，采用低沖擊的規劃方法嚴控濱河、沿山空間開發強度。對新增建設用地“先評價后建設”，并差別化引導；對建成區重新評估各類災害影響，消除安全隱患；構建安全疏散體系，做到安全達標。

3.1.4 劃定城區開發邊界嚴控蔓延

嚴格劃定城市開發邊界，嚴控城市蔓延。在邊界內按照各個組團功能定位做好開敞空間控制，建設時做到功能混合、疏密有致、尺度宜人。最終確定其中心城區所在大渡河和楠椏河兩河四岸的河谷內，坡度在25°以下的可建設的區域為開發邊界，作為終極邊界。在此界限內，強調按組團功能定位，控制開敞空間；要求各組團功能混合、疏密有致、尺度宜人。

3.1.5 因地制宜構建應急避難網絡

從組團內部配建、地形分區、避難體系覆蓋及平面與立體結合等角度構建因地制宜的應急避難網絡，多舉措保障建設安全。落實“組團拓展與避難配建相結合；避難分區與臺地地形相結合；生命通道與主干路網相結合；避難場所與綠地廣場相結合；平面布局與立體維護相結合”的布局要求。

3.2 全域統籌

石棉發展面臨資源型城市轉型的壓力，高載能產業也受到約束，經濟社會發展必須拓寬思路，探索轉型之路。

3.2.1 空間統籌引導集聚發展

在生態保護與特色化利用的前提下，規劃將縣域空間劃分為五個主題各異的功能片區，以此統籌各鄉鎮發展側重，形成綜合發展、文化旅游和特色農業三條發展軸，引導城鄉建設、各類村莊布局和基本公共服務投入有序集聚。

3.2.2 產業統籌助力全民小康

以“與全國同步達到小康社會”為目標，健全貼合地域、相互關聯的三次產業體系，做好城鄉一體、重點側重與旅游策劃，加強三次產業間的反哺、互動，構建“一心、兩帶、三區”的旅游體系框架，以石棉豐富多彩、多元多樣、獨具特色的旅游資源整合為突破口，帶動中高山地區村民脫貧致富。

規劃通過全域統籌，重點集中集聚建設石棉工業園區，各鄉鎮不得設工業園區。升級傳統優勢產業，扶持碲鉍礦及新材料等新興產業的發展，形成新舊產業融合并進。

3.2.3 公共服務與基礎設施差異引導

規劃統籌考慮中高山、河谷平壩地區公共服務設施與基礎設施建設的不同要求，采用適當分區兼容、就地取材、均等提質等方法做到節約建設、全域覆蓋。如在飲水供應方面，沿河谷平壩統籌布局，集鎮周邊村組依托集鎮集中供水系統管網延伸覆蓋，相對集中的村組，聯村、聯片集中建供水站。在污水處理方面，集鎮污水集中處理、農村污水分散處理，建設相對集中的污水處理站，并綜合應用生物、生態組合技術。在能源利用方面：充分利用水電、太陽能、風能等清潔能源。

3.2.4 政策保障促進轉型發展

提出實施政策建議，從縣域層面全局統籌發展與保護的關系。經濟發展由縣城層面主導復合化拓展，各鄉鎮以民生保障和生態保育為工作重點。全縣以資源導向為權重分配各類經濟社會發展指標，形成差異化引導，特色化發展。

3.3 內力重塑

石棉縣城因礦而生、因礦繁榮，隨著資源的枯竭，尋找新的增長點成為規劃的主要著力點。在全域統籌的框架下，規劃石棉城市性質為：“川西商貿旅游服務次中心、獨具特色的山地宜居城市”。以此為綱推進中心城區建設帶動石棉轉型發展。

3.3.1 空間結構促進職居平衡

規劃結合山地河谷城市帶狀組團布局的特點，從“職居相對平衡，功能更趨復合”出發，引導中心城區形成三個綜合發展區。中部發展區加強老城組團內部分功能向鄰近區域的疏解，為發展現代服務業騰挪空間，西部發展區利用交通區位優勢發展物流商貿及一類工業，增加城區吸納就業能力；南部發展區改造原有工業向一類轉變，形成綜合發展新貌。積極策劃城市發展與產業提升的呼應關系，形成穩定常態化引導。如新增研發功能，改造利用原礦區廠房，促進大型商業設施落戶等。

3.3.2 新舊互動重建服務網絡

在此基礎上，加強舊城更新與新組團拓展的互動對接，確立“片區級與組團級”的結構，完善分類基本公共服務配置，提高中心城區綜合服務能力(表1)。

3.3.3 產城融合解決礦區疑難

積極通過產城融合解決原礦區衰竭遺留問題，如棚戶區改造與城市功能融合、利用工礦廢棄廠房改造特色休閑街區、生態環境修復與郊野公園建設、新增產業用地增加居民就業等，考慮實施的時序性與可行性，為石棉的發展重煥活力。

3.3.4 人文景觀彰顯特色空間

在保留工礦發展記憶的同時，積極挖掘石棉“生態”“民族”“紅色文化”，為城市發展注入動力；在空間景觀打造上，做到“顯山”“亮水”，促進內部空間序列與周邊自然環境呼應，打造山、水、城、林掩映的和諧景觀。使其成為川西新興的旅游目的地，雅西高速沿線宜居、宜游的人文小城。

表1 石棉縣片區級—組團級兩級配套設施

3.3.5 設施配建體現精明增長

貼合山地特征，在基礎設施建設上關注細節設計，如分離過境交通對城市內部交通的干擾；促進跨河和通勤交通減量，提高城市運作效率；打造濱水登山休閑步道，積極推進慢行交通和靜態交通建設；相對獨立分片處理排水等，打造精明生長的縣城。

4 結束語

本文對中高山地區山地河谷城市的規劃方法進行了有益的探索，在保護與發展問題抉擇中提出剛性控制與彈性策略，因地制宜引導當地建設。以四川省石棉縣城市總體規劃的編制為例，針對資源枯竭型城市的轉型發展之路，規劃從生態修復、產業復蘇、功能完善、組團互動等方面提出對策，引導近年石棉向健康成長的城市過渡。提出的“安全優先、全域統籌、內力重塑”等策略一一對應問題，為此類城市的規劃編制提供有益的借鑒。

趙彬(1977～)，男，碩士，高級城市規劃師，從事中小城市總體規劃的編制。

TU984

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[定稿日期]2016-07-28