“新常態”背景下小城鎮規劃評估與提升建議
——以四川省達州市為例

練 茂, 謝 翡(中國建筑西南設計研究院有限公司，四川成都 610041)

“新常態”背景下小城鎮規劃評估與提升建議
——以四川省達州市為例

練 茂, 謝 翡
(中國建筑西南設計研究院有限公司，四川成都 610041)

面對我國的社會經濟發展“新常態”的態勢，城鄉發展方式呈現出新的特征。 “新常態”下的城鄉規劃成為今后一定時期內規劃工作的重點所在。新常態背景下的小城鎮規劃應與時俱進，開拓思路，尋求更加符合當前需要的發展方式。論文旨在尋求新常態下小城鎮的規劃發展思路，并結合實際，指導未來小城鎮的規劃與發展。

新常態背景；小城鎮規劃；規劃方案評估；提升建議

1 新常態背景下小城鎮發展戰略與思路

1.1 優化公共服務與公共治理

小城鎮的改革應以增強人口聚集能力和經濟發展活力為重點。首先，應通過科學規劃、制度供給和服務型政府的建設，來不斷優化地方政府在新常態下城鎮化進程中的引導作用。其次，新常態下城鎮化的本質特征是資源要素的集聚和優化配置。應充分發揮市場的主導作用，在土地供給、融資和環保等方面深化市場改革，形成良性的激勵約束機制。此外，還應加強治理創新，優化地區之間、部門之間和基層社區的治理機制，鼓勵公私協作并創造條件讓城鄉居民參與城鎮化過程的討論和決策，最終形成“包容性增長”的良治格局。

1.2 實施基于城市群的中小城鎮規劃

區域范圍內的大中小城鎮應盡可能構建功能互補、分工合理的內在聯系，空間上形成城市網絡體系，產業上形成城市價值體系。小城鎮自身更要突破行政區劃的狹隘視野和單體城鎮化的封閉觀念，重新審視區位、環境、資源、交通、產業、文化和社會發展條件，在區域城市體系或城市群中找準特色定位，明晰發展道路。

1.3 完善現代產業的布局，走內生型道路

新常態下城鎮化更加強調城鎮自身產業體系的構建完整，走內生型城鎮化道路。各種規模等級的城市，要發揮自身的比較優勢，建立適合其發展條件的產業。小城鎮要利用自身在基礎設施、人居環境等方面的優勢，吸引各類產業落地，創造更多的就業機會。尤其是重視對現代信息技術的利用，以信息技術彌補自身條件的不足，加快發展現代服務業，積極承接大城市服務業的溢出與轉移，是激發小城鎮持久活力的關鍵所在。

1.4 堅持綠色低碳發展，提升城鎮品質

中央城鎮化工作會議指出，城鎮建設要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。這詩意般的語言預示著生態文明建設必將展現出更加蓬勃的生機和活力。

小城鎮在規模上更加人性化，環境也更親近自然，相對大城市而言，宜居優勢開始凸顯。應積極規劃綠色低碳發展道路，發揮小城鎮風能、水能、農村沼氣等清潔資源相對豐富的優勢，開發利用清潔能源，發展低碳產業。進一步拓展宜居優勢，吸引人才和投資。

1.5 加強特色化的城鎮打造

小城鎮是我國厚重、多樣化文化的生命脈絡，而文化則是小城鎮最重要的資產和識別，關注小城鎮的城鄉文化傳承，成為新型城鎮化背景下，小城鎮發展中的要點問題。相比較于城市，小城鎮由于相對尺度較小且存在更為穩定的空間尺度和文化生活圈，在長期發展過程中，更易受到用地、河流、山地等自然條件因素、社會經濟因素與人為因素的持續性影響，因此也更容易保持地域個性和風格。

應傳承和發展地區文化，走出千城一面、文化迷失的傳統城鎮化誤區，通過文化繼承和創新來增強小城鎮特色和吸引力，提升小城鎮的創意和創新能力。隨著社會經濟空間的調整、轉型，物質空間關系也發生了根本性的轉變，仍然可以從小城鎮當地居民的生活形態中挖掘出地域文化的特征所在，而這是小城鎮保持地域文化特色的核心，也是促進小城鎮可持續發展的重要路徑。

2 達州市小城鎮概況

根據《達州市城市總體規劃(2011-2030)》，全市城鎮要結合資源開發優勢和現有經濟基礎。達州市小城鎮分為旅游型、工貿型和農貿型三類，共79個*①注釋：① 相關數據來源于《達州市城市總體規劃(2011-2030)》(表1)。

表1 達州市小城鎮產業類型

2.1 人口情況——約15 %的鎮吸納了約50 %的小城鎮人口

在79個小城鎮中，鎮區現狀人口超過1×104人的鎮有12個，占總個數的15 %，人口總數為21.2×104人，占總人口的46 %；鎮區現狀人口在1×104人以下的67個鎮，占總個數的85 %，人口總數為24.8×104人，占總人口的54 %。

從現狀城鎮性質上劃分，工貿型小城鎮現狀人口規模普遍大于旅游型和農貿型小城鎮，絕大多數旅游型和農貿型小城鎮現狀人口在1×104人以下。

2.2 密度與分布——北疏南密、“雙十字軸”結構

達州市小城鎮平均分布密度為0.82個/100 km2，是全國平均水平的3.8倍，是四川省城鎮密度的2倍。

從達州市小城鎮全域分布情況看，總體呈現“北疏南密”的特征。通川區的小城鎮密度最高，達到1.57個/100 km2，是全國平均水平的7.5倍，是四川省城鎮密度的4倍，是小城鎮密集地區江蘇省的1.5倍。

從地域空間分布來看，達州市工貿型城鎮主要沿襄渝鐵路、210國道和202省道、201省道軸線“雙十字軸”呈點軸狀分布，呈現沿路聚集的特征。全達州市域規劃16個工貿型小城鎮中，有15個緊臨重要區域交通走廊，且南部密集。旅游型小城鎮主要依托重要的森林資源、河流、水庫、文化古跡分布，且與達州市主城區的關系來看，主要集中在40 km半徑的范圍內，半小時可達的近郊旅游服務圈。農貿型小城鎮分布較為均勻，以縣道聯系。

2.3 經濟與產業——壩、丘、山區各異，特征明顯

現狀小城鎮總體職能以農貿型為主，農貿型小城鎮占總量的59 %，體現出依托農業發展的深厚基礎。旅游型小城鎮的比例最小，表明依托三產帶動小城鎮發展在達州市尚處于起步階段。

從空間分布上看，職能結構在壩、丘、山區之間存在差異：壩區工貿型最多，丘區農貿型最多，山區旅游型最多。這符合山、丘、壩區城鎮的資源特點：壩區工貿型多，因為其用地平坦、交通便利，便于發展工業；山區農業型小城鎮多，特色和優勢不明顯；丘區小城鎮區位與地貌條件介于壩區與山區之間，具有獨特的自然資源和區位優勢，旅游型多。在產業發展重點上，總體呈現南、北、中三個經濟分區(表2)。

表2 達州市經濟分區與產業門類

3 基于新常態視角的達州市小城鎮規劃評估

3.1 評估內容

本次規劃方案評估重點評估鎮區總體規劃方案。為適應新常態下城鎮化的發展思路和要求，提高小城鎮規劃的科學性、合理性和可操作性，依據先整體、后局部的原則，對總體規劃中城鎮定位、發展目標、產業布局、生態系統規劃、用地布局規劃、道路交通體系、公服配套、規劃編制成果等重要方面進行梳理總結，找出目前的不足所在(表3)。

3.2 主要問題剖析

通過將達州市小城鎮總體規劃對照新常態下小城鎮發展的具體要求，可以將目前存在的主要問題歸納為以下幾個方面。

3.2.1 空間發展模式過于城市化

達州市小城鎮的建設是隨著當地自然條件的變化以及不同發展時期城鎮職能的轉變而緩慢進行的，城鎮建設整體呈現出依托自然山水環境和人口的緩慢增長而自然生長的態勢。

表3 評估框架體系與具體要求

現有較為成熟的規劃編制模式都來源于我國東部及沿海發達地區的發展經驗，是以一種城鎮用地快速擴張、提高用地開發強度的方式來提高城鎮的人口承載能力，推動城鎮發展。以這種方式進行照搬、套用，最終將導致小城鎮原有特色的喪失，破壞了其發展歷史。

3.2.2 用地對自然山水融合不夠

在當今快速城鎮化過程中，大量人口涌向區域內建設條件相對較好的地區，城鎮建設規模和城鎮骨架被迅速拉大，經過漫長歷史積淀的城鎮建設與自然環境和諧相處的城鎮結構關系易于遭到破壞。因此城鎮規劃與建設不應以破壞其周邊生態環境為代價，應該在保護其周邊環境的基礎上實現鎮區結構的優化，承載快速城鎮化所產生的大量人口聚集。

達州市的自然生態環境基礎較好，擁有山區、丘陵、平壩3種地貌類型，山地占幅員面積高達70 %以上。為適應當地的生態自然環境，山環水繞、組團布局是達州市小城鎮特有的建設模式。在目前的快速化城鎮化進程中，保護和利用好當地地域生態環境是達州市城鎮化發展進程中的永恒主題。優良的生態環境在一定程度上為其進一步發展提供了良好的生態基質，一方面對小城鎮規劃提出更高的要求。

以萬源鎮為例，舊院鎮有河流穿過場鎮，場鎮周圍是山體，植被茂盛，生態環境優良，而現狀城鎮建設用地中卻缺乏公共綠地。但鎮區總體規劃未能解決這一問題，將城鎮周邊良好的生態資源加以利用，與城鎮用地結合；目前規劃的公園綠地均在城鎮建設用地的外圍，缺少深入鎮區內部的公共綠地與綠化廊道，以形成生態化的用地布局結構。總體規劃中主要是結合地形和道路布置的公共綠地，沿河布置的濱河綠地，以及一些防護綠地。建議構建幾條聯系山體與濱水綠地的綠化廊道，結合城市建設用地串聯多個綠化節點，以點、線、面構建成網，形成完整的綠化體系。

3.2.3 產業發展支撐不足

隨著新型城鎮化的不斷推進，休閑產業將為小城鎮的發展帶來新的推力。目前達州市小城鎮以農業產業為主，而未來的發展方向必定將會朝著休閑化、多元化的產業發展，對用地布局的支撐提出新的要求。

達州市的旅游資源豐富，分布較廣，未來小城鎮將承擔一部分旅游集散和服務承接的功能，形成“外游內居”的模式。因此，應結合主要旅游資源和人群流向，規劃相關的旅游配套設施。

如舊院鎮山川秀麗，自然景色宜人，境內有遠近聞名的龍潭河，是八臺山省級風景區的重要組成部分。在總體規劃中，針對舊院豐富的自然和人文旅游資源，提出“突出生態背景、凸顯紅色文化、強化生態體驗”的旅游總體發展戰略。而鎮區用地布局規劃方案中未能集中集約體現城鎮功能格局與“旅游服務型城鎮”這一規劃定位，為旅游服務的相關配套設施未結合旅客流向進行布局。

3.2.4 風貌特色傳承不足

“望得見山、看得見水、記得住鄉愁。”這樣詩意的文字,出自中央城鎮化工作會議文件。現代的城鎮建設不應以簡單的對歷史和文化的同化和兼并，應該在前人的基礎上進行適度的革新和創造，從而將小城鎮的特色寓于其歷史延續之中。達州市小城鎮歷史比較悠久，查閱其建城歷史都可追溯至千年以上，在城鎮建設中也留下了相當數量的文物古跡和歷史風貌地段。悠久的發展歷史形成了特色的城鎮格局，是達州市小城鎮在未來發展中的一大優勢，因此，尊重歷史空間、善用文化要素是小城鎮規劃和建設的前提條件。如宣漢縣南壩鎮，傳統城市空間中，塔、橋、堤等特色空間，是傳統文化傳承的符號。

然而，現有規劃方式是以一種較為普適化的通用模式支撐地區城鎮化的快速擴張。規劃過程中難以針對每個城鎮的自身特點進行針對性設計，這就導致了對其傳統文化和城鎮特色的忽視。在規劃建設中，應避免仿造的城市的建設模式，如大尺度街區、簇群式高層建筑群。如羅江鎮，依山面水的自然環境資源是城鎮發展的基礎，也形成了城鎮獨有的人地和諧關系，而快速城鎮化帶來的城市符號，破壞了原有的和諧。

4 達州市小城鎮規劃提升建議

4.1 優化布局，集約高效

按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。因地制宜，從選址安全、整體布局、道路系統和公共中心布局等方面突出小城鎮布局特色。

整體布局要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓小城鎮融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。

順應自然、顯山露水，突出自然地物特征。引綠入鎮、融入自然，避免以生硬的道路作為城鎮邊界。受地形、江河分割的村鎮，宜以組團式的用地形態布局為主，并形成層次分明、銜接有序的街、巷、院空間體系。場鎮更新改造時應延續原有的院落空間，保護原有空間肌理，使新舊院落有機融合。預留山梁、山頭，形成視線通廊。充分預留濱水資源，形成公共空間，建筑不宜夾河布置。

4.2 產鎮一體，鎮園合一

小城鎮要走“產鎮融合”之路，就必需面對如何選擇產業的問題，即產業定位。按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”的新型城鎮化發展要求，達州各小城鎮需在綜合經濟分區的背景下，立足自身資源優勢，承接大城市的產業轉移，“縫合”區域產業鏈條，提高空間生產效率。

筆者建議達州建設小城鎮時，本著“精簡、統一、高效”的原則，把產業園區直接建在鎮上，依托鎮區，解決園區生活配套問題，從而促進產業和城鎮的互動融合、協調發展，例如草壩鎮。“鎮園合一”模式，有利于土地的集約利用和人口的集中聚集，也有利于整合區域資源和行政資源，節省成本，形成規模經濟效應，從而凸顯小城鎮在城市群中的地位和作用。

4.3 文化傳承，彰顯特色

國內外一些有名的山城、水城、山水城市、海濱城市, 首先就是依靠其獨特的自然風貌、自然條件、地理環境形成其 鮮明特色的。作為小城鎮建設的借鑒,城鎮的自然風貌、自然條件、地理環境，也應是美化城鎮、形成城鎮特色的十分寶貴的天然財富和資源,應重視其利用，立足自然環境營造城鎮特色。

4.4 生態文明，綠色低碳

小城鎮規劃要高度重視生態安全，合理劃定生態保護紅線，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重，將農村廢棄地、其他污染土地、工礦用地轉化為生態用地。增強水源涵養能力和環境容量，增強抵御和減緩自然災害能力，在城鎮化地區合理建設綠色生態廊道。

小城鎮規劃還應著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，建設可再生能源體系，實施綠色建筑行動計劃，完善廢舊商品回收體系和垃圾分類處理系統。改善步行、自行車出行條件，倡導綠色出行。推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。

[1] 國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)[S].

TU981

A

[定稿日期]2016-07-17

文中梳理了一套完整的新常態下小城鎮發展戰略與思路，并以達州市小城鎮的規劃方案為研究對象，對其原有規劃方案進行對照與評估，找出癥結所在，并提出規劃提升的具體建議，具有很強的操作性和實際意義。