專項規劃評估方法研究
——以成都市養老設施專項規劃為例

梁水蘭, 王 波(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

專項規劃評估方法研究
——以成都市養老設施專項規劃為例

梁水蘭, 王 波
(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

文章以成都市養老設施專項規劃為例，參考城市規劃評估的研究方法，針對專項規劃的特征，從規劃編制評估、規劃實施評估、實施效益評估等方面探討專項規劃評估的方法與路徑。

專項規劃；評估；實施效益

專項規劃是對總體規劃的細化與深化，是將城市功能分解后進行專項研究，保證城市的各個系統間的有機聯系，指導城市的開發建設。專項規劃具有較高的專業技術要求，需要將專項設施的具體要求與城市規劃充分銜接，方能達到最好的規劃效果。評估專項規劃的效果主要集中于制定的指標與布局是否合理，與城市建設的實際情況是否吻合等方面，需要對專項規劃進行系統的評估。城市總體規劃評估在我國已得到重視，評價方法和指標體系已趨于成熟。但專項規劃根據自身專業性，評估指標體系和評估方法與城市總體規劃有所不同。近年來針對專項規劃評估主要以專項規劃本身為出發點，但尚未形成針對所有專項規劃的評估方法與指標體系。本文總結成都市專項規劃的編制和實施經驗，嘗試構建針對專項規劃評估的統一性指標體系。

1 專項評估現狀

專項規劃評估的目的在于通過分析專項規劃的完成度，發現規劃編制和實施中存在的問題，為專項規劃修編提供借鑒，明晰建設中存在的弊端。

近年來，部分專項規劃嘗試借用城市總體規劃評估的方法進行評估，通過定性和定量的方法，通過相關的評價指標，建立完整的評價指標體系，但現在研究仍不完善。一方面，未建立統一的體系和標準，僅針對某項具體的專項規劃進行評估，而對專項規劃未建立統一的評價體系和方法；另一方面，評價指標不完善，在評價指標上，僅針對原有規劃中的系統指標進行評價，對影響規劃的編制的背景、實施環境等未作出評估。

2 專項評估體系構建

專項評估的真正目的是探究實施過程與規劃目標偏差的原因，對規劃實施的目標和途徑提出修正。專項評估在評估體系構建時應考慮規劃的本質和內容，重點評估具有城市規劃屬性的指標，其評價內容應建立在城市空間的基礎上，即以與土地利用相關的評估為主。

借鑒英國的城鄉規劃評估體系和美國的城鄉評估體系，評估一般分為自上而下、覆蓋規劃全過程三個階段，具體指：一是項目前期階段的規劃編制評估；二規劃實施過程的評估；三規劃項目建設完成后項目質量、效益的追蹤評價階段。

2.1 規劃編制評估指標

借鑒美國以研究學者伯克、媒亦等對城市規劃質量評估的研究結果，確定規劃編制的評估二級指標主要包括現狀評估、規劃目標評估、相關策略評估和規劃布局評估，其對應的評價標準根據專項的具體情況確定。

以成都市養老專項規劃(2015版)為例，首先對現狀進行評估。基于成都市現狀老齡人口分布、現狀養老設施詳細分析，結合廣泛的老年人需求調查結果及各部門間利益協調，確定了“全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的社會養老服務體系”的發展目標。其次對規劃目標進行評估。提出了“每千規劃老人擁有養老床位45張以上”、“養老服務設施覆蓋所有城市社區、所有鄉鎮和80 %以上的農村社區”等指標要求。然后為了完成相應的指標，對實現目標的政策背景進行評估，提出了“全域統籌”、“多規合一”、“醫養結合”、“存量挖掘”等策略。將這些策略進一步分解為若干可以操作的具體方案：(1)全域范圍內統籌規劃老齡人口；(2)在核實現狀和國土的情況下增加養老機構用地；(3)以15 min公服圈為單位，結合社區綜合體或其他服務設施布局社區設施；(4)在養老機構內設置護理床位，社區養老服務設施與社區衛生服務站等緊鄰。

2.2 規劃實施評估指標

借鑒城市規劃評估經驗，規劃實施評估是運用定性和定量相結合的方式，將規劃的實施結果與規劃確定的目標進行對照，得出每一部分規劃內容的實施效果。

以哈爾濱綠地系統規劃實施評估為例。定性方面，將規劃目標確定的“建設生態園林城市”、 “三環三縱四橫十六園八片”的綠地布局結構體系與現狀形成結構對比，定量方面將根據實際形成的系統指標，包括“人均公園綠地面積”、“不同等級規模公園綠地服務半徑”、“綠地率”、“綠化覆蓋率”等實施情況進行評估。

2.3 實施效益評估指標

實施效益評估即是對規劃實施后產生的社會效益、經濟效益、環境效益等進行評估(表1)。比如養老設施中老年人生活環境的評估，綠地中空氣質量和熱島效應的評估，市政工程專項規劃中的成本評估等。

表1 專項規劃評估內容指標體系

3 成都市養老專項評估實例

3.1 上版規劃概述

上版養老專項為《成都市養老設施布局規劃2011-2020》，規劃范圍成都市全市域范圍，規劃形成“9073”養老格局，即90 %的老年人通過自我照料和社會化服務實現居家養老；7 %的老年人通過社區機構照料實現社區養老；3 %的老年人入住養老機構集中養老。形成“以家庭養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為輔助、各類養老服務機構協調發展，多種養老方式相互補充”的養老服務體系。并針對機構養老設施在全域范圍內進行布局。

通過對上版專項規劃的評估，發現規劃與實施過程一致或矛盾的地方，幫助明確專項修編的重點，以提高和完善養老專項的質量。

3.2 規劃編制評估

3.2.1 標準評估

上版規劃中按照“9073”養老結構體系，即入駐機構老人比例為3 %。根據《成都人口基礎數據分析報告》、《關于加快養老服務業創新發展的實施意見》(成府發【2015】6號)中將成都入住機構養老設施比例調整為4.5 %。

3.2.2 體系評估

在新形勢下，養老體系“以家庭養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為輔助”變化為“居家為基礎、社區為依托、機構為補充”，同時在機構方面缺乏對不同老年人(如失能半失能老年人)的需求分析，未建立多層次、多元化養老機構服務體系。

3.2.3 規劃宏觀環境評估

上次規劃按2020年全市21 %～22 %的老齡化比例預測養老需求。但實際老年人口快速增長，成都2014年老齡人口占戶籍總人口的20.62 %。依據《成都人口基礎數據分析報告》2020年成都市60歲以上老年人口比例為25.06 %。老年人口發展趨勢發生變化。

3.2.4 相關策略變化

對成都市老年人養老需求調查和實際建設情況反饋，將全域統籌、多規合一、醫養結合、資源共享等策略納入新編專項中。

3.3 規劃實施評估

3.3.1 實施定性指標

初步形成“以家庭養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐”養老服務體系。

3.3.2 實施定量指標

在總的規模方面，上版中心城規劃中心城規劃的養老院用地共計99處，總用地規模約109 ha2，床位數60 000張。控規中落實養老機構點位69處，總用地面積為49.5 ha2。

在床位數方面，截止2014年底，成都市千名常住老人床位數僅約為13床/千人。根據《成府發(2015)6號》目標，到2020年，成都市將達到平均每千名老年人擁有45張養老床位，床位缺口約10×104張。

3.4 實施效益評估

經過近幾年的建設，成都市養老設施建設取得很好的成績。在社會效益方面，通過加大養老服務扶持政策、鼓勵民間資本進入養老市場等手段，緩解了養老服務總體供給不足的矛盾，養老服務也由城區覆蓋至鄉鎮和農村社區，同時通過養老服務的發展解決部分就業人口。在經濟效益方面，在老年產品、養老產業集群等方面初見成效，促進了養老產業的發展。

3.5 評估結論

根據規劃編制、規劃實施、實施效益3方面的評估結果顯示，上版養老專項在指導成都市在養老設施建設方面有顯著成效，同時在實施過程中顯現出的矛盾也為新編養老專項提供了很好的借鑒。

4 結束語

專項建設是城市規劃的重要組成部分，其評估對專項規劃的編制有舉足輕重的作用。專項規劃評估要求系統全面，體系完整，符合城市發展規律。評估既對規劃編制階段的規劃方案進行評估，更要對規劃實施過程和規劃實施后的效果進行評估；評估工作的開展不僅依賴于城鄉規劃主管部門，還需與城市建設各個管理部門協作，同時更需要項目利益相關者的參與，目的是力圖公平公正，最大化滿足公眾利益。本文是對專項評估方法及體系的一次探索，希望找到完善的針對專項規劃普適性的評估方法體系。

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梁水蘭(1988～)，女，碩士，規劃師，從事規劃設計工作;王波(1985～)，男，碩士。

TU981

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[定稿日期]2016-06-15