城鄉統籌背景下的民生設施規劃探索
——以成都市城鄉醫療衛生資源布局規劃為例

唐 鵬(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

城鄉統籌背景下的民生設施規劃探索
——以成都市城鄉醫療衛生資源布局規劃為例

唐 鵬
(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

文章以成都市城鄉醫療衛生資源布局規劃為例，探討民生設施規劃的概念、編制重點和在城鄉統籌背景下的編制思路，完善民生設施規劃編制方法，深化城鄉統籌實踐。

民生設施；醫療衛生；規劃

為落實科學發展觀，成都市從實際出發，啟動“統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化”的發展戰略之后，一系列民生設施規劃適時啟動，對成都市域1.24×104km2的城鄉民生設施進行科學規劃與合理布局，以實現城鄉基本公共服務的一體化配置。

1 民生設施規劃的概念

“民生”一詞最早出現在《左傳·宣公十二年》，所謂“民生在勤，勤則不匱。”這里的“民生”，是“百姓的生計”的意思。《辭海》中對于“民生”的解釋也是“民眾的生計”。所謂 “民生”，就是保證民眾生存條件的全部需求和改善生活質量的普遍需求。所以“民生”設施規劃是對保證城鄉居民基本需求和普遍需求的公共設施的配置和安排。

結合成都市的具體情況，民生設施規劃包括醫療衛生、教育、體育、文化、社區用房等的公共服務設施規劃，停車場、加油站、環衛設施、電力設施等的公共基礎設施規劃以及人防等的公共安全設施規劃。本文側重于對公共服務設施規劃的探討。

2 規劃編制重點

成都市各區(市)縣民生設施規劃編制系列不完整，標準不統一，各區(市)縣間缺乏協調，故本次民生設施規劃將成都市12 390 km2看成一個整體，研究民生領域發展趨勢，確定民生設施配置標準和布局原則，統籌優化布局，做到民生設施規劃編制的全面化、全域化和標準化。

農村地區的民生設施規劃編制存在缺失或弱化的問題。本次民生設施規劃對市域內城鄉用地等同看待，按人口規模和相應標準進行設施配置，做到城鄉民生服務的均等化。中小學布局規劃、城鄉醫療衛生布局規劃等民生規劃均對農村地區民生設施進行了定點定規模。

3 新背景下規劃編制思路探索

民生設施規劃不再是設施的均衡布點式規劃，而是更關注民生、關注城鄉、關注區域協調的統籌規劃。

3.1 構建民生設施服務體系

民生設施規劃要變“物質性規劃”為“綜合性規劃”，深入經濟、社會發展領域，研究民生改革發展方向，構建城鄉一體的民生設施服務體系。

以城鄉醫療衛生規劃為例，醫療衛生領域有兩個發展趨勢：

(1)醫療診療模式變革：醫療服務體系將逐步由目前的分級體系轉換為以綜合醫院(專科醫院、中醫院)為中心，社區衛生服務機構及鄉鎮衛生院為基礎的兩級醫療服務構架，形成“小病進社區，大病進醫院”的診療模式。而目前成都市先進的醫療技術、設備和優秀衛技人員過度集中在城市的大醫院，與居民生活聯系更緊且距離更近的基層(社區及農村地區)醫療衛生資源配置薄弱，醫療衛生資源結構呈“倒金字塔”型。故在新的診療模式下應加強基層醫療機構(社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院和村衛生站)的建設(圖1)。

圖1 體系結構轉換

(2)強化公共衛生服務：“SARS”危機過后，公共衛生的重要性更為突出。公共衛生體系包含疾病預防控制系統、傳染病救治系統、精神衛生系統等八大系統，其中每個系統都有一個較為完善的結構體系，并須依靠基層醫療衛生機構的基礎作用(圖2)。基層醫療衛生機構要承擔“開展健康教育、預防、保健、康復、計劃生育技術服務和一般常見病、多發病的診療服務”六位一體的工作。目前成都市存在公共衛生體系不健全，設施規模不足，基層設施公共衛生職能缺失的問題。故醫療衛生設施規劃應突破以往規劃“重醫療、輕衛生”的定式，強化公共衛生體系規劃。

圖2 城鄉醫療衛生服務體系結構

通過對醫療衛生領域兩大趨勢的研究，確定醫療衛生服務體系由醫療和公共衛生兩大體系組成。其中基層醫療衛生機構(社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院)和公共衛生體系是醫療衛生設施規劃的重點。

3.2 合理確定城鄉配置標準，實現基本公共服務均衡化

民生設施規劃要改變以往“重城市、輕農村”的規劃模式，深入研究農村地區的民生設施需求，制訂合理可行的配置標準和實施策略，真正做到城鄉一體化。

以城鄉醫療衛生規劃為例，在病床位總量預測上，規劃考慮到城市綜合醫院有為農村地區服務的功能，除采用千人指標法外，還利用床位分解法將城市床位指標分解為對市外服務、本地服務、農村服務等項進行預測，并通過經驗公式進行驗證，得出2020年成都市域城市地區和農村地區的病床位總量，并將總量指標分解到各區(市)縣。

醫院衛生院床位總量=

農村地區醫療機構按一鎮一公立衛生院和一村一衛生站兩級結構設置。由于成都各區(市)縣已編制完成農村新型社區規劃，村衛生站依照農村新型社區點位和規模進行配置。公共衛生體系向農村覆蓋，其中疾病預防控制體系、傳染病醫療救治體系和精神衛生體系覆蓋到村，村衛生站要承擔初步診斷、報告、隔離留觀等基礎工作；衛生監督執法體系覆蓋到鎮；緊急救援和應急指揮體系建立成都全域急救半徑小于8 km，急救反應時間小于15 min的救援網絡(山區反應時間可適當延長)。基層醫療衛生設施的建設標準要充分考慮到其“六位一體”的功能，如鎮衛生院疾病預防控制部門業務用房建筑面積不小于80 m2，床位數應按每千人口1.2～1.5張水平計算，重點鎮衛生院占地面積控制在0.67～1 ha，中心衛生院控制在0.53～0.67 ha，一般衛生院控制在0.4～0.53 ha。

3.3 規劃編制主體與實施主體統一，強化實施管理

成都市民生設施規劃均由規劃部門與專業管理部門共同組織編制，由市規委會審查，報市政府審批。規劃實施主體同時也是編制主體，切實做到以規劃為綱，推進各項民生設施建設。

規劃城鎮民生設施均在控制性詳細規劃中定點、定界、定規模、定強度，充分實現用地控制，并接受規劃部門與專業管理部門雙重監督。農村地區民生設施建設分解到專業管理部門和建設行政主管部門的年度計劃，如農村地區鎮衛生院的標準化改造作為醫療部門的目標任務已基本完成。

制定《規劃實施管理辦法》，搭建市規劃部門同專業管理部門的協調溝通平臺，明確規劃實施、監督、調整、修編要求和程序，將規劃技術文件轉化為公共政策。

3.4 制定政策，保障規劃實施

在成都市委市政府的統一部署下，在編制本規劃的同時，一系列的保障政策出臺，以醫療衛生為例：

(1)建制鄉鎮衛生院劃歸縣級政府統一管理，非建制衛生院改制搞活；村衛生站統一管理，提高服務能力。

(2)公立衛生院標準化改造。

(3)在全國率先全面實施新型農村合作醫療制度。

(4)城市醫療衛生支援農村的長效機制全面建立完善。

(5)農村地區垃圾集中收運處置，改善農村環境衛生。

保障政策有力地促進了民生設施的建設和利用，對于打破城鄉制度藩籬，改善民生，實現城鄉公共服務的一體化有重要的推動作用。

4 規劃實施效果

民生設施規劃點位通過政府主導，城市反哺農村的模式進行實施，由市財政統一運作，正逐步開展建設。

以醫療衛生設施為例，城市地區醫療中心和基層醫療機構的兩級構架基本形成：市一醫院由春熙路鬧市區遷到城南，與市中醫院整合為城南醫療中心，市三醫院改擴建工程完工，形成城西醫療中心，市慢性病醫院擴建為康復醫療中心的工作正在進行；新建以及通過醫院轉型的社區衛生服務中心已達88所，初步形成基層醫療救治網絡。

農村地區的鄉鎮衛生院標準化改造已基本完成，并經受住了“5·12汶川”大地震的考驗，在地震災區成為臨時指揮所和救援中心(圖3)。

圖3 覆蓋農村地區的衛生院標準化建設基本完成

公共衛生體系更加完善，成都市急救指揮中心及緊急醫療救援中心建成投入使用，在“汶川”地震救援行動中發揮重要作用；市公共醫療救治中心在三環路大觀立交橋東北側大觀八組內開工建設等等。

[1] 成都市規劃設計研究院.成都市城鄉醫療衛生資源布局規劃(2005-2020)[S].

[2] 王雪娟.醫療衛生設施布局規劃初探——以金華市為例[J].小城鎮建設,2007(9).

[3] 林偉鵬,閆整.醫療衛生體系改革與城市醫療衛生設施[J].城市規劃,2006,30(4).

唐鵬(1981～)，男，國家注冊規劃師，高級工程師。

TU984.14

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[定稿日期]2016-10-13