試論城市設計公眾參與的三階段

朱直君，周逸影(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

試論城市設計公眾參與的三階段

朱直君，周逸影
(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

我國城市規劃公眾參與發展多年，卻仍進展緩慢。城市設計作為城市規劃領域中的特殊類別，其非法定、形象生動、多層次的特性，使其有條件成為我國城市規劃公眾參與的突破口。文章基于對我國城市設計公眾參與的三個期待，并通過借鑒美國經驗與國內學界的討論，對未來城市設計公眾參與的發展歷程進行了分析，同時明確了各階段中規劃編制單位的角色定位。

城市設計；公眾參與；三階段

我國城市規劃的公眾參與踐行多年卻發展緩慢。自2014年以來，城市規劃的公眾參與被提到了空前的高度。城市設計作為城市規劃領域中特殊的類別，其公眾參與成為推動這一民主法制進程的先行者。

然而，成都實踐所呈現的問題讓關于“分階段推進城市設計公眾參與”的討論成為必須。在我國城市設計公眾參與發展的每一階段，相關的規劃編制機構也應當起到積極而明確的作用。

1 城市設計是我國城市規劃公眾參與的突破口

由于國情和發展需要，我國城市規劃層次繁多，公眾參與在不同的規劃層面都面臨著不同的實施困難。城市設計作為城市規劃的空間形態塑造方法，具備以下特點：

(1)非法定：區別于法定序列規劃，城市設計偏向于感性的過程，形式多樣，不受法律規范的強制約束，具有很強的靈活性；

(2)形象生動：城市設計是基于空間價值評估對于城市公共生活空間的多重演繹，與民眾日常生活切實相關，設計成果易于理解、識讀，有利于民眾積極參與；

(3)多層次：城市設計作為一種方法，其尺度貫穿于城市規劃從宏觀總體到微觀詳細的各個層次。

基于以上特性不難看出，與法定規劃相比，城市設計更有條件成為公眾全面了解城市規劃工作、自由發表意見的平臺；也更有條件成為政府及時了解民眾關切、解決民生問題的渠道。因此，城市設計應是城市規劃領域公眾參與的突破口。

2 從成都嘗試看我國公眾參與的三個期待

2.1 成都的實踐

2015年初，成都市規劃局啟動了成都首次“中心城總體城市設計”工作。作為設計方，成都市規劃設計研究院在工作前期代為組織了首輪公眾參與活動，其目的在于向全社會宣傳規劃局的中心工作，同時讓規劃局了解廣大民眾的關切。首輪公眾參與活動包括了網絡宣傳(微博話題討論、網絡問卷調查等)與街頭互動(現場城市畫像，即讓參與者用彩色圖釘在展墻上標記個人偏好的城市特色空間)，雖然引發了一些社會關注，也收集到了一定數量的建議，但與預期效果仍有較大差距。問題主要表現為以下三點：

(1)市民參與度低。在本地門戶網站上持續一個月的面向全社會的網絡調查中，總共收回問卷806份，日均僅20余份。在成都人流聚集的紅星路步行街和寬窄巷子兩個點開展的城市畫像活動，不乏有民眾因好奇而駐足停留，但由于缺乏興趣，或因靦腆而羞于表達意見，周末兩天參與總人數少于200人，不足預計2 000人的十分之一；

(2)參與者認知受限。在城市畫像活動現場，能夠準確識別地理方位的市民不多，大多數參與者需要規劃師的現場協助。另一方面，參與者對“城市特色”的認知差異較大，有的不能理解其含義，有的將特色局限于非物質層面(如美食、熊貓等)，最終導致活動結果與城市設計本義有偏差；

(3)意見缺乏針對性。在網上調查中，網民所表達的意見五花八門，許多反映問題局限在與自身利益相關的生活瑣事，對后期規劃指導性不強。參與現場活動的市民多數僅關注與自己所住區域相關的問題，關注焦點多集中在例如噪聲、垃圾、地鐵等瑣事上，對于城市的特色空間塑造，沒有過多的意見或看法。

2.2 我國城市設計公眾參與的三個期待

成都的實踐雖只經歷了首輪階段，作為公眾參與相關方的成都規劃局也尚未對結果作出回應，但不可否認的是，其暴露的問題在全國的城市設計公眾參與工作中具有普遍性。這些問題也成為對我國城市設計公眾參與事業的幾個期待。

(1)期待之一是民眾參與水平有待提升。長期以來，我國民眾對城市設計接觸甚少，信息傳導不暢導致民眾對城市設計乃至城市規劃心存誤解；而民眾自身的公民意識和知識儲備還有相當的欠缺。在我國社會發展的進程中，城市規劃(設計)的社會教育和價值導向急需彌補，才可能逐漸提升民眾參與的數量和質量。

(2)期待之二是方案決策環節有待放權。城市設計公眾參與的本質，是我國社會主義民主和法制進程的重要體現。從事前參與到事后參與，民眾對城市設計方案的話語權和決策權需要被逐漸的法定化、常態化。在城市設計方案決策環節，未來政府在一定程度上的放權將是避免公眾參與流于形式的最終導向。

(3)期待之三是編制單位角色有待明確。在城市設計的公眾參與中，政府(組織編制與最終決策方)與民眾(或民眾代表)應是直接對話的兩大主體；城市設計編制單位(如城市規劃院)往往代為政府組織公眾參與活動，這是應有之義。而現階段，在許多公眾參與活動中，城市設計編制單位對自身的角色定位不清，被公眾誤認為是政府的代言人，被迫擔負了過多的社會期盼，牽扯于各方利益的博弈之中，處境尷尬。因此應盡快明確編制單位的角色與責任。

3 美國經驗與討論

3.1 美國的經驗

美國城市規劃公眾參與起步于20世紀60年代。在此之前，城市規劃的制定與實施掌控在政府、立法機構及開發商等少數群體中，公眾參與僅有城市規劃委員會聽證一種渠道。公眾想要了解規劃管理中的其他事務，只能通過司法訴訟才能獲得。到了20世紀70年代，美國市民活動不斷發展，普通民眾、社會團體等非政府組織及個人在政策決策中的作用不斷提高，規劃參與度也不斷深化。各類團體及組織通過街頭游行抗議、媒體宣傳、政治途徑等方式，表達對土地開發及其他規劃決策的利益訴求。經過數十年的發展，美國城市規劃公眾參與日趨成熟，內容和形式日益多樣化，參與階段涵蓋了規劃編制、審議、開發許可等全部環節，在法律制度上予以保障、規劃編制中得以落實[1]。

可以看到，美國城市規劃公眾參與表現為從間接民主向直接民主轉變，參與程度從形式化的聽取意見逐步深化為直接參與規劃決策。公眾參與的發展歷程具有明顯的階段性特征，與社會力量的發展、市民社會的成熟度及政府行政改革密切相關。

3.2 討論

自20世紀90年代城市規劃公眾參與的理念進入中國至今，國內學者對公眾參與的主體、參與機制、法律制度保障等一系列問題進行了深入研究。但對于公眾參與在城市規劃中的階段性特征，以及各階段參與角色的認知還處于起步階段。郝娟(2008年)認為參與能力是阻礙公眾不能進入高層次規劃參與階段的主要原因，并提出了提高公眾參與能力的途徑和方法[2]。莫文競和夏凱南(2012年)認為公眾成熟度直接決定了公眾參與的效果，應根據不同的公眾成熟度特征選擇合適的公眾參與方式，并設計了“適應性城市規劃公眾參與方式選擇模型”[3]。

因而，本文基于對我國城市設計公眾參與的三個期待，借鑒美國經驗與國內學界的討論，對未來城市設計公眾參與的發展歷程進行了分析。

4 三階段預判

如前文所述，公眾參與是民眾與政府之間的意見交換，前者代表社會小眾而廣泛的利益，后者代表著社會大眾而久遠的利益。雖然公眾作為“參與”的主體，其參與成熟度影響著公眾參與的實際效果，但并不是唯一因素。中國民主法制進程中城市政府角色的轉變，以及規劃編制機構在此過程中發揮的“催化”作用，共同決定著參與效果。

因而，基于我國民主法制進程和公眾參與成熟度的特征，公眾參與進程可分為三個階段。

4.1 第一階段(現階段)——“象征性參與”

4.1.1 參與形式

本階段是我國公眾參與的起步階段。公眾參與的主要形式是政府(規劃局)通過定點定時公示，向市民告知規劃成果，宣布規劃決定，讓民眾被動接收諸如項目名稱、地理位置、設計方案、技術經濟指標等規劃信息。民眾的意見通過信訪部門收集整理后反饋至政府，政府在評估后做出裁決，并直接要求規劃編制單位進行修改或維持原方案。

4.1.2 參與效果

單純的公示，主要是政府向民眾的事后單向“告知”，而非真正意義的貫徹設計全程的“雙向”交流。公示多采用定點定時，沒有預告，信息發布對于民眾而言具有意外性，民眾的信息反饋屬于零星偶發、具有隨意性。事實上，除了極個別長期關注公示動態的民眾外，大部分民眾很容易錯過公示有效期，無法很好地保障公眾參與的廣泛程度。因此，本階段的公眾參與是“象征性”的。

從我國規劃信息公示實踐的效果來看，本階段往往造成公眾參與意愿低、信息接收不對稱等；公眾專業知識匱乏，無法全面理解設計意圖；零星的意見難以被采納；政府缺乏有效的溝通機制，具有引發群體上訪等社會矛盾的風險。

4.1.3 三方角色

在第一階段，政府是決策規劃的唯一主體，由于體制改革尚在醞釀，公眾參與的成熟度尚待提高，政府無法承擔由于陡然允許公眾決策后導致的不確定后果。而公眾并不具備方案的決策權，其話語權在客觀上也被抑制。可以說，本階段公眾參與停留在形式上的參與，象征意義大于實際意義。

尷尬的是，規劃編制機構在本階段往往只能成為設計成果的“出圖者”和“修改者”，被置身于公眾參與的過程之外，未能發揮任何促進或協調作用。

4.2 第二階段——“協商性參與”

4.2.1 參與形式預判

隨著我國民主法治的進步，公眾話語權的擴大，城市設計的公眾參與必將進入第二階段。該階段的形式將呈現多維度，除了延續第一階段的城市設計成果公示外，政府可以委托規劃編制機構組織城市設計事前咨詢，采取問卷調查、座談會、走訪社區家庭等方式開展調查，公開征詢市民意見，允許市民個人或團體參與規劃協商。規劃編制機構收集整理市民意見向政府反饋，政府權衡各方利益，最終作出規劃設計決策。

4.2.2 前提條件

從現階段過渡到第二階段，最大的社會發展背景在于規劃管理的體制機制改革，而最直接的前提條件在于民眾參與成熟度的提升。因此，政府有義務對公民進行教育和引導，使其逐漸增強對城市設計方案的解讀能力。

具體而言，可通過規劃知識宣講、社區規劃討論等途徑對市民進行規劃知識的理論教育，幫助市民建立起基本的規劃認知力和判斷力。政府為市民提供更多的渠道接收規劃信息，如發行規劃知識宣傳冊、編制規劃類的百科知識叢書等。市民可通過報紙、廣播、電視、網絡等多方式對規劃議題展開討論、發表意見。規劃知識開始普及到各個領域，走進普通民眾的日常生活。

4.2.3 參與效果預判

多維度的公眾參與，從事前到事后，民眾將全程了解和跟蹤城市設計工作，參與意愿勢必更加積極；隨著公眾參與成熟度逐步提升，政府對公眾參與的態度從“不夠信任”到“逐漸信任”，政府與公眾的交流從“單向”轉為“雙向”?？梢灶A見，雖然公眾在本階段仍然不具備參與城市設計決策的權利，但公眾實質性地參與協商城市設計方案將有助于政府更加準確的判定和更加全面的顧及各方訴求，民眾與政府也將逐步形成良好的合作關系。

同時需要指出，雖然公眾在本階段具備了一定的參與能力，但不一定能夠應對任何復雜的規劃項目，政府放權需穩中求進。

4.2.4 三方角色預判

在第二階段，政府仍是制定、決策規劃的主體。公眾的話語權得到大大提高，能夠以集體意見而非個人意見進行協商性參與，公眾的訴求將會正式成為城市設計方案形成過程中不可忽略的考量因素。

而規劃編制機構在本階段則由純粹的“出圖者”變成公眾參與活動的“組織者”，起到媒介作用，成為“雙向溝通的橋梁”：一方面向市民傳達政府規劃信息，并收集整理公眾意見，遞交由政府作最終決策，另一方面將在政府指導下承擔專業知識普及的“教育者”、“宣傳者”職能。

4.3 第三階段——“決策性參與”

4.3.1 參與形式預判

城市設計公眾參與的第三階段也是最終階段。本階段公眾參與將不再囿于事前協商、事后反饋，其工作重心將轉移為公眾實質性參與城市設計方案決策。政府在規劃項目的立項準備、初步草案、方案生成、成果審查、實施等各階段全面公開規劃信息，公眾參與開始融入到規劃過程的各個環節。政府對不影響城市發展重要方向的城市設計項目進行逐步、逐階段放權，公眾在方案優選、規劃修改、信息反饋階段有重要決策權，其他階段起諫言作用。就形式而言，建立常態化、機構化的公眾委員會、聽證會等將獲得制度保障，公民在城市設計工作中的話語權和決策權將得到充分保障。

4.3.2 前提條件

本階段的社會發展背景是我國未來全面建成法治社會，城市規劃管理的體制機制改革完成。直接前提條件是規劃知識得到普及，公眾獲得較強的參與能力和成熟的參與心理，總體上可以理性地對方案進行判斷和決策。

4.3.3 參與效果預判

可以預見，在最終階段，公眾已然具備了參與城市設計決策的權利，參與意愿極大增強；政府對于民眾的信任度充分提升，雙方獲得良好的合作關系。公眾參與在本階段成為城市設計相關各方博弈的重要制衡機制。

4.3.4 三方角色預判

在最終階段，政府與公眾分享權利和責任，政府不再是決策設計方案的唯一主體，但仍然將是對方案方向性決策的主體。

規劃編制機構應該成為政府與公眾的“智庫”，為各階段的規劃決策提供技術支撐，并在綜合平衡各方利益的基礎上做出最佳的價值判斷，是獨立于利益之外的第三方機構。

5 結束語

成都的城市設計公眾參與正從第一階段邁入第二階段。同時由于全國范圍內改革進度和民眾素質提高的總體一致性，這也正是我國許多城市共同經歷的轉型期。公眾參與勢在必行，但也不能一蹴而就。只有當民眾--規劃編制機構--政府部門建立起一種良性合作、共同決策的聯合機制，市民的小眾意見才能真正發揮作用，城市設計才能以最佳的方式來創造宜人的城市人居環境并兼顧各方利益。

本文所論之事在我國學界雖已不乏探討，但觸及各方的本質問題者寥寥。尤其是對規劃編制機構在城市設計公眾參與事業三階段中的角色定位，填補了學界的討論空白，也期待更多研究。城市設計公眾參與三階段簡介見表1。

表1 城市設計公眾參與三階段簡介

[1] 王郁.公眾參與及美國城市規劃制度的發展[J].城市發展研究，2009(6).

[2] 郝娟.提高公眾參與能力 推進公眾參與城市規劃進程[J].城市發展研究，2008(1).

[3] 莫文競, 夏南凱.基于參與主體成熟度的城市規劃公眾參與方式選擇[J].城市規劃學刊，2012(4).

[4] 楊貴慶.試析當今美國城市規劃的公眾參與[J].國外城市規劃，2002(2).

[5] 陳平.城市規劃公眾參與應實現“四個轉變”[J].理論探索，2007(1).

[6] 周江評,孫明潔.城市規劃和發展決策中的公眾參與——西方有關文獻及啟示[J].國外城市規劃，2005(4).

[7] 徐佳.城市規劃過程中的公眾參與研究[D].蘭州大學，2008.

[8] 趙奕.城市規劃公眾參與機制研究[D].山東大學，2008.

[9] 劉宛.公眾參與城市設計[J].建筑學報，2004(5).

[10] 吳祖泉.解析第三方在城市規劃公眾參與的作用——以廣州市恩寧路事件為例[J].城市規劃，2014(2).

[11] 周慶,崔翀,楊敏行.公眾參與的互動型城市設計——以香港中環新海濱城市設計為例[J].城市發展研究，2013(6).

[12] 鄒兵,范軍,張永賓,等.從咨詢公眾到共同決策——深圳市城市總體規劃全過程公眾參與的實踐與啟示[J].城市規劃，2011(8).

[13] 徐明堯,陶德凱.新時期公眾參與城市規劃編制的探索與思考——以南京市城市總體規劃修編為例[J].城市規劃，2012(2).

朱直君(1981～)，男，碩士，高級工程師；周逸影(1988～)，女，碩士，工程師。

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[定稿日期]2016-10-13