成都市環城生態區規劃建設的得與失

呂 梁(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

成都市環城生態區規劃建設的得與失

呂 梁
(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

成都市環城生態區的保護與規劃建設經歷了十余年的實踐，在生態保護、規劃管理、建設控制等方面持續進行著探索和嘗試，取得了許多成績，也遭遇過很多困難與困惑。文章從規劃管控、法律支撐、機制保障等方面剖析了成都市環城生態區在不同階段的得失經驗，以期為同類區域的規劃建設提供參考。

環城生態區；規劃；建設；法律支撐；機制保障

為應對目前城市規模的持續蔓延、郊野區域無序發展、土地使用粗放、生態破壞嚴重等問題，眾多城市規劃了環城綠帶、郊野森林公園等空間。而現實情況是，這些空間往往會首當其沖地受到開發建設的強烈沖擊，因規劃管控與機制保障不到位，缺少切實的保護、控制抓手，最終被逐步蠶食。如何有效落實對該類區域的保護與控制已經成為大城市普遍面臨的困擾。

成都市環城生態區的保護與規劃建設歷時十余年，其經驗教訓從實際而來，又經過了實踐檢驗，很大程度上反映了該類區域保護及建設中的共有矛盾，頗具借鑒意義。本文通過不同歷史階段管控方式的對比，歸納總結其得失利弊，提出邊界劃定、控規滿覆蓋、立法保障、多渠道資金保障、集體建設用地統籌管理、捆綁建設模式等針對環城生態區的有效管控手段，以期為同類區域的規劃建設提供參考。

1 成都市環城生態區概況

成都是典型環放式發展的城市，在快速建設時期向周邊呈環狀迅速蔓延。為遏制這種攤大餅式的擴張，成都市于2003年提出將中心城區外圍198 km2的郊區控制為非城市建設用地，即“198地區”，也是環城生態區的前身。十余年來，“198地區”經歷了從最初構想，到城鄉一體規劃管控，再到法律保障規劃實施，逐步從城郊鄉村地區蛻變為如今的“環城生態區”，成為了兼具生態、景觀、現代服務等綜合功能的休閑旅游目的地。

2 各階段保護與建設的得失剖析

環城生態區的保護與發展主要經歷了總規層面宏觀控制、控規層面建設用地管控、功能區層面非建設用地管理、全面立法保護4個階段，期間不斷總結前一階段的成敗，在指導思想、規劃編制、規劃管理、配套政策、保障機制等各個方面進行著持續的探索和改進。

2.1 2003～2007年，概念構想階段

21世紀初，成都市環城生態區所在之處還屬于典型的農村地區，由農田與村鎮構成。隨著城市的擴張和成都繞城高速路(時稱“四環路”)的建設，市場、物流等功能開始進入，鄉鎮企業和作坊快速涌現，外來人口大量遷入，鎮、村建設用地急劇擴張，其中不乏違法違章建設。而規劃管理上除了零星的鎮、村規劃，管理基本缺失。

為應對快速發展的壓力，控制城市無序蔓延，成都市在2003年《成都市城市總體規劃(2002-2020)》中環繞中心城區外圍劃定出198 km2的郊區農村，作為非城市建設用地進行控制，旨在限定城市開發邊界，時稱“198地區”。同年編制了《中心城非城市建設用地規劃》，對“198地區”首次進行專題研究。這是環城生態區產生的最初階段，以概念構想為主。總體規劃受深度限制，內容偏于宏觀，主要是提出“198地區”的概念；非城市建設用地規劃內容偏重理論和標準研究。

受郊區生態項目建設浪潮的影響，這段時期“198地區”生態型產業迅速發展，成績顯著。以三圣花鄉為代表的農業觀光與旅游項目成為建設熱點，同時還在規劃引導下開展了以非遺公園為代表的十大郊野公園建設，這為日后的生態區的保護與綜合利用墊定了初步基礎。

但由于上述兩項規劃均缺乏抓手，無法落地，加之市、區兩級規劃脫節，缺乏實質性管理措施，這一階段對于該區域的保護與控制成效甚微，區內建設用地和居住、就業人口持續增加。規劃初期“198地區”共有農村人口約22萬，建設用地約為74 km2，到2007年時戶籍人口約23萬，實際總人口超過50萬。

2.2 2007～2009年，規劃控制階段

2007年，成都獲批統籌城鄉試驗區，逐步將中心城區的規劃管理延伸到“198地區”，其規劃也全面納入城市規劃體系。成都在前期規劃研究的基礎上，由市規劃局組織開展了分片區的控制性詳細規劃編制工作。這一階段的規劃工作重點在對建設用地的管控，旨在解決前期缺乏管控抓手的問題。基于城鄉統籌政策，規劃工作與國土管理同步推進，按照“國有建設用地拆一建一，集體建設用地拆二建一，違法建設全部拆除”的原則，通過增減掛鉤的測算，確定了區內45 km2建設用地(不含繞城高速路)的上限，各區按面積比例分配建設用地指標，并落實到控規之中，國土等市級相關部門和區縣政府全程參與規劃編制，制定了集體建設用地管理辦法：“市上管規劃，區縣管項目”，初步形成建設用地與生態用地“先拆后建、多拆少建、捆綁建設、同步實施”的共識。

這一時期主要形成了包括青羊綠洲、保利198在內的一批大型綜合項目，均采用綠地與建設用地捆綁開發的模式。青羊綠洲項目包括綠洲總部經濟產業園和綠洲公園，是集商務辦公、創新研發、服務配套、文化旅游、生態休閑等復合功能的片區。保利198項目由政府引入保利集團共同打造，包含約49 ha的建設用地與約160 ha的生態用地。政府對保利集團實行分批供地，并對捆綁實施的生態用地建設標準、完成時間做出具體要求，規定先行建設酒店等公共設施。生態用地暫由保利集團負責養護，通過打造主題公園、婚紗攝影基地、舉辦“熱波音樂節”等獲取收益，收益歸保利集團所有，待項目完全建成后移交給政府。

這一階段開始從法定規劃——控規著手進行規劃管理，并結合總量控制、目標分配、捆綁開發的手段，在建設與管理中取得了一定成效。但由于規劃重在管理建設用地，缺乏對生態用地的剛性控制與監管，區域內建設用地不減反增，到2009年建設用地達到86 km2。

2.3 2009～2012年，戰略功能區規劃階段

這一時期，在全市以戰略功能區為抓手推進城建工作的背景下，“198地區”被劃定為成都的13個市級戰略功能區之一——“198”生態及現代服務業綜合功能區，規劃建設中強調其生態功能及現代服務等產業功能。在工作推動方式上明確了以區(縣)為主體的思路，將“198地區”按行政區界劃分成片，區(縣)政府分別負責各自轄區內的違法建設拆除、土地整理、拆遷安置、基礎設施和公共服務設施建設、生態建設、產業發展。同時，組建了“198”功能區領導小組，負責統籌協調相關部門及各區縣工作。

功能導向帶來了一批以服務為主的項目：有利用非建設用地打造主題公園的項目，如高威體育公園；也有利用建設用地發展服務產業的項目，如汽車小鎮。這些項目豐富了“198地區”的服務功能，提高了它的知名度。以區(縣)為主體的單元式管控制度在很大程度上遏制了用地擴張，違法建設得到有效清理。到2012年區內建設用地總規模約為83 km2。

2.4 2012年至今，法、規一體化階段

從2012年開始，“198地區”迎來了跨越式的提升變化。同年，“198地區”正式更名為“環城生態區”，編制了《環城生態區總體規劃》、《環城生態區總體形態研究》，出臺了《成都市環城生態區保護條例》，并逐步實現控制性詳細規劃的區域滿覆蓋與實施規劃的項目區滿覆蓋。生態區域的保護與建設成為這一時期的工作重點：環城生態區的規劃建設目標指向了“生態保護、水資源調蓄、休閑運動、文化景觀、城市應急避難”5大功能；通過總體規劃與條例立法確定了133.11 km2的生態用地底限，并分配到各個區(縣)；在生態用地內規劃了以“6湖8濕地” 為核心的生態湖泊水系，并依托水面規劃了一系列的濕地公園等休閑項目區；在法定控規中以控制建設用地的方式對綠地、水域進行落實坐標的精細化管控；更在生態用地邊界立樁定界，發動公眾監督生態區域的保護。同時，市政府也配套出臺了一系列推動規劃建設落地的支撐政策：將區所有建筑、市政類建設項目的規劃許可管理收歸市規劃局統一負責；為均衡生態建設的投入與收益，在中心城區內為環城生態區配置經營性用地，減免生態區內基礎設施建設專項資金，并要求部分湖泊項目區周邊500 m內經營性用地增加每畝80萬元的湖泊建設專項資金；《成都市規劃管理技術規定》增加了對環城生態區相鄰區域的建設規定，降低容積率上限。

這一階段建設重點和大家的關注焦點首次從建設用地轉向了生態用地。目前被廣為稱道的錦城湖、白鷺灣濕地等一批具有生態示范效應項目都可以歸功于此。法律保障也使建設用地擴張得了更有效的遏制，截止至2014年底，環城生態區累計完成拆遷2 248×104m2，占總拆遷量的55 %，其中繞城高速兩側200 m生態帶完成拆遷781×104m2，占該范圍拆遷量的97 %。生態建設極大的改善了區域的生態環境，大量野生動物，特別是野生鳥類進入環城生態區，全世界僅500只的青頭潛鴨出現在環城生態區內的青龍湖區域。當然，建設中也還存在一些尚待解決的問題：譬如由于湖泊、濕地的用地性質與指標解決等方面還存在爭論，濕地系統的建設推動還比較緩慢；由于缺少環境景觀用水，生態水系的水量也較難保障。

3 經驗總結

從4個階段的規劃建設中可以看到成都在努力保護環城生態區上的不懈努力，也可以看出不同方式方法帶來的效果也大不相同。總體而言，立法保障、邊界管控、控規滿覆蓋、明確責任主體、保障建設動力5種方式在同類區域管控中更有效。

3.1 法、規一體化的管控能有效保障生態用地空間

環城生態區的總體規劃與保護條例同步編制、同期審批、同時實施，相互協調銜接(圖1)。

圖1 規劃與規劃的制定流程對比

條例中納入了規劃的核心內容，明確生態用地總量底限并分配到各轄區，規定生態用地內的建設控制要求，明確相關部門的工作職責、工作機制，基本解決了保護力度不夠、相關部門溝通協調不夠、規劃剛性和權威性不足等問題。

以規劃夯實立法基礎，以立法保障規劃實施，將常態化的規劃工作和常態化的立法工作有機結合，能產生積極良性的化學反應，達到事半功倍的效果。

3.2 精細化的邊界管控能實現城市開發邊界的控制

成都通過規劃坐標定界、一張圖管理和實地定界立樁等手段，在虛擬與真實空間中都劃定了一根生態紅線。作為環狀綠帶，也就圈定了中心城區的發展范圍，成為阻止城市擴張蔓延的重要工具(圖2)。

圖2 環城生態區界樁

3.3 城鄉統籌、控規滿覆蓋能保障生態區的管控落地

生態區的保護與建設往往無法取得與建設區同等的效果，究其根本還是重視的問題，造成農村區域管控缺乏抓手。成都以城鄉統籌的思路，將環城生態區劃入中心城區統一的管理部門，以統一的標準、程序、要求進行一體化管理；同時，以同等深度的控制性詳細規劃覆蓋建設用地和生態用地兩類區域。這些手段有效地保障了生態區的保護建設目標得以實現。

3.4 以區(縣)為實施主體能有效落實保護與建設目標

將生態建設、生態區管理的任務分配到各個轄區，保證組織實施的主體與利益獲取的主體一致，是保障包括拆遷、植綠、造湖、出地、建設等一系列工作有序推進，保護與建設工作得以落實的基本前提。

3.5 建立一套完善的實施機制能保障工作持續推進

必須在考慮操作可行性的基礎上建立一套周全的實施保障機制，如建設用地與生態用地捆綁實施、獲益群體支付生態建設費用、多元化的資金保障等，才能讓生態區的保護和發展可持續推進。

4 結束語

成都環城生態區的十余年探索只是我們在生態區保護建設道路邁出的第一步，這里我們有收獲，有遺憾，但一直對未來充滿希望。不懈的嘗試終會帶來更美好的城市！

[1] 付敏，甘森.“198規劃”是一種成都模式——專訪成都市規劃設計院副總規劃師張惜秒[J].西部廣播電視，2009(10).

[2] 潘霞.城鄉統籌實踐下的成都“198”(環城綠地)規劃[D].清華大學，2013.

呂梁(1979～ )，女，碩士，高級工程師，從事城市規劃與設計。

X321; TU984.189

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[定稿日期]2016-10-24