黑鍋不能扣在“試點”上海綿城市建設聚焦

本刊記者 易娛竹

黑鍋不能扣在“試點”上海綿城市建設聚焦

本刊記者 易娛竹

“下雨就澇，雨停就旱。”這是目前中國多數城市建設結構的一個真實寫照。然而，原本寄望能增強城市抵御暴雨等災害的海綿城市，在2016年的夏天卻遭遇了尷尬。多輪強降雨致使全國30個海綿城市試點近半數內澇，一時間，“海綿城市無用論”甚囂塵上。

海綿城市建設何時顯功效？它真的不能制止內澇嗎？

（一）在洪澇面前不堪一擊？

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出要建設對雨水“自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。顧名思義，“海綿城市”就是城市能像海綿一樣在適應環境變化和自然災害方面有一定的彈性，下雨時能夠吸水、蓄水、滲水、控水，需要的時候又能夠將儲存的水釋放出來加以利用。

為了貫徹習近平總書記的講話精神，2014年，住建部出臺了《海綿城市建設技術指南》；2015年7月，住建部發布了《海綿城市建設績效評價和管理辦法》。同時，財政部、住建部、水利部聯合發文發布了第一批16個海綿城市的試點名單，給予大額中央財政補貼。2015年10月，國務院印發《關于推進海綿城市建設的指導意見》，提出海綿城市建設的總體要求，并提出到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。

2015年10月，住建部副部長陸克華透露，全國已有130多個城市制定了海綿城市建設方案。據了解，青島、寶雞等多個城市已在積極籌備和申報第二批示范項目，爭取國家的資金支持。若按照一個城市幾十億元的市場規模初步測算，全國海綿城市建設約有千億元規模。但由于海綿城市建設的復雜性和回報慢，“櫻桃好吃樹難栽”。

河北省遷安市住建局局長韋長懷曾表示，當得知遷安2015年被定為首批海綿城市試點城市之后，上至書記市長，下至百姓，著實高興了一段時間，但是緊接著就面臨一個現實的問題，作為一個縣級市如何在規定時間內按要求把試點城市、示范區建設好？這是擺在遷安市委市政府有關部門面前的一個很緊迫，也是很棘手的問題?！白鳛橐粋€縣級市，無論是金融還是工程技術方面的專業人員，以及業務水平都非常有限。在項目初期很迷茫，不清楚這項工作該從哪兒下手?！?/p>

君合律所事務所合伙人劉世堅作為中介機構的服務提供者，也有自己的觀察。他說，“中央部委在制定資金支持的政策時，考慮的是以此形成政策導向。但在地方的實施過程中，地方政府首先考慮的是把這個項目攬下來，先拿到中央的資金。但這筆錢怎么花，如何繼續得到這筆錢，怎樣通過住建部的考核，很多地方政府還是迷茫的?！?/p>

特別是，今天夏天，已經被納入海綿城市試點的武漢等城市遭遇大暴雨后仍然發生嚴重內澇，輿論炸了鍋，質疑海綿城市花了那么多錢卻在洪澇災害面前如此“不堪一擊”。

（二）“放衛星”？

實際上，雖然2013年以來海綿城市的熱度一直不減，但問題也層出不窮。不少地方將一些項目拼湊起來冠名為海綿城市，對于地方政府，需要獲得中央補助，對于社會資本，資本市場需要概念。

海綿城市問題專家史小輝說：“海綿城市從落實頂層設計方面出現了一些問題，比如《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發【2015】75號）中指出總體工作目標是:‘通過海綿城市建設，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求?！渲械摹?0%降雨就地消納和利用’，這個數字要求和計算方式都不科學?！?/p>

根據世行專家的研究，中國城市最能實現海綿城市的地方并不在長江流域，長江流域地面滲水性并不強，地質土壤性質與高程分布造成了海綿城市建設的難度會很大，在達到70%的數據必須從地面地上全面進行改造升級，這是個系統的工程，并不是設置一些公園、鋪設了一些滲水磚建造了幾個森林或者人工湖就可以滿足的。同時在統計上怎么計算70%，也存在不科學的地方。

史小輝指出，一個城市要建成海綿城市必須要從廣泛的調研中得出設計方案，這個周期很長，而且要做細，目前從時間上看很難考慮多成熟。2030年達到80%以上的面積達標，意味著新城區的全面建設，和老舊城區的推翻重建，這些在后來的實施方案中都不敢提出來。

“南方看海的問題，拿武漢舉例。武漢市投入130億元做海綿城市，網上有消息稱有官員曾說‘一天下15個東湖也不怕了’。這句話很夸張，我們首先應該計算一下東湖的蓄水容量，然后對武漢海綿城市的納水與排水容量也充分掌握，最后進行數學計算，如果能得到15倍才可以。”

在2015年國務院通知下發后不久，各個省市積極響應號召，出臺了建設意見，也有些地方明顯略高。如天津和山東比較積極和大膽，提出要將至少75%的降雨實現就地消納和利用?！拔铱吹竭@個數據著實替他們捏了把汗。山東的青島我還是了解一些的，號稱不會被淹的城市。因為歷史原因，城市排水系統一直都被傳頌很好，設計科學、施工質量好以及系統排水性強等優點，但青島能否到就地消納利用70%也沒有數據支撐。在山東全省，除了位于膠東半島的濱海城市青島以外，還有很多內陸城市，這些城市如何能達到75%呢？”史小輝說。

（三）一項長期工程

最近，海綿城市建設引起質疑和爭議的主要原因是各地的城市內澇。北京大學景觀設計學研究院副院長李迪華直言，“今天的學界因為利益和學術傳承等原因，站在自己的角度去理解海綿城市建設，造成大家對海綿城市建設的誤解，陷入概念之爭。不過，一方面，有爭論是好事，能夠促進不同領域學術派別之間增進了解；另一方面，不應過分指責海綿城市建設的治洪作用不力，一定要知道，任何工程設施發揮的功能都是有限的?！?/p>

“城市基礎設施防洪排澇能力是按一定標準進行設計的。在設計標準設防之內應保證不出現內澇現象，在超過設計標準降雨的情況下，有可能造成城市出現不同程度的內澇現象；考慮到市政基礎設施具有投資巨大的特點，防洪排澇設施設計能力不可能無限度提高?！鄙虾Ｊ姓こ淘O計研究總院（集團）有限公司研究院院長鄒偉國指出，出現城市內澇等突出問題，原因是多方面的。

鄒偉國指出，具體而言，一是客水入侵導致出現局部地區內澇現象；二是極端降雨超過原有基礎設施的設計標準而出現內澇；三是城市開發建設導致地面硬化，河湖調蓄能力不足；四是基礎設施長期投入不足、建設標準偏低；五是排水防澇設施運營養護不到位，施工過程中排水設施損壞等；六是應急措施不到位導致內澇加劇等。

“我國國土主體屬于大陸性季風氣候，本身就是多暴雨和洪水的國家。洪水和城市內澇在一定意義上是不可抗拒的自然過程。另一方面，傳統城市建設方式也在一定程度上加重了洪水內澇造成的損害。所以，一定要客觀看待海綿城市建設在治理洪水和內澇方面的作用?！崩畹先A指出，通過海綿城市建設可以減緩洪水的規模，延遲洪峰發生的時間，減少洪水內澇的損失，但海綿城市建設絕不可能避免城市內澇的發生，更不能據此得出結論，海綿城市建設試點工作是失敗的，或者海綿城市建設工作可有可無。

對此，鄒偉國也認同：“在一定降雨條件下，是否出現內澇是檢驗城市基礎設施建設成果的手段之一，可作為城市基礎建設的重要參考。但海綿城市建設是一個長期過程，不能因為出現內澇就否定城市海綿城市建設的成果?！?/p>

不能操之過急

“從目前相關支持文件實施的情況來看，存在很多爭論?！崩畹先A指出，過去對城市水環境、水資源和水生態的管理，各部門條塊分割，在專業上也是離散的，從來沒有如此綜合地考慮過城市水問題。

“海綿城市建設對傳統城市建設理念、技術、管理機制及做法均提出了挑戰?！编u偉國說。海綿城市建設涉及規劃、建設、交通、綠化、水務等部門，需要多部門協作才能有效推進，對建設管理提出了新的要求。

他還強調，在實施過程中，海綿城市建設需要區域統籌推進，防止過度碎片化，特別是老城區改造，要結合城市的更新改造進行。

相比新城區，老城區改造相對復雜、被動得多。因為海綿城市建設意味著要改變舊有城市道路、綠化等方面的形態，使其能夠蓄積雨水、凈化雨水，同時恢復一部分生態功能。

“因此，相比新城區，舊城區海綿城市建設所能夠實現的目標肯定是不一樣的，這一點我們要實事求是?！崩畹先A指出，過去，城市建設無論道路還是綠地工程，基本上都只追求單一功能，但海綿城市建設要求具備更多元的功能屬性。

所以，他不贊成海綿城市建設要承擔的某一方面功能的最大化，而是要特別強調景觀設計在海綿城市建設中的運用，以實現城市各項功能之間的協調，同時改善城市人居環境質量、提升他們的戶外生活水平。

不過，目前海綿城市建設作為基礎設施建設，大多數城市還集中在示范區內試點，要系統解決整個城市的內澇、水環境等各種功能性問題仍需要長期檢驗。

對此，李迪華認為，海綿城市建設應該本著先行先試的態度摸索前進，切不能操之過急。

他建議，有關部門應對海綿城市建設試點城市制定比較彈性的績效考核方案，給予先期試點城市較大的試錯空間，允許失誤甚至允許失敗?！爸灰偨Y經驗，建設工程不斷改善，都應該予以認可?！?/p>

需要通盤參與

“目前，雖然國務院的指導意見提出的初步框架和技術方向可供參考，但作為一個自上而下的文件，還不夠細化，尤其是在和各地方相結合的時候，其指導作用實際上存在很大局限?！崩畹先A認為，國內現階段能夠和具體地域結合的海綿城市建設規劃與工程技術的研究基礎十分不足。

“如果要科學地理解海綿城市建設，以下幾種說法比較全面和規范：城市可持續水系統管理、城市可持續雨洪水管理、城市水生態基礎設施建設等?！崩畹先A強調，它們的內涵大同小異，目標都包含了從不同尺度上對城市以及城市與區域的水資源、水環境、水生態、水安全，進行可持續管理。

李迪華認為，當前做好海綿城市建設包括最少3個層面的工作：第一個層面，是區域性甚至更大尺度的水資源管理、水污染治理和水生態保護。但目前出臺的文件中更關注城市建成區，區域水問題并沒有完全包括在目前出臺的相關文件中。第二個層面，是和美國LID理念相近的城市或人類棲息地環境的水環境治理、水資源管理，甚至包括城市內澇管理。第三個層面，是將個人、家庭的用水節水納入建設范疇中。

毫無疑問，這些工作如果沒有公眾的理解參與，目標最終是很難實現的。

李迪華還呼吁，上到環境保護部，下到地方環保部門，都要盡快加入到海綿城市建設的隊伍中來。面源污染治理是海綿城市建設的重要目標之一，他認為，環境保護在海綿城市建設中至關重要。

“從美國的情況來看，低影響開發提出的起因就是城市面源污染問題。海綿城市建設相關評估標準也涵蓋水污染物排放的內容，這部分標準應該由環保部門把握?！崩畹先A提出。

（四）不要再讓海綿城市背黑鍋

對于海綿城市建設，我們不能有通過某一個城市發展海綿城市的計劃就解決所有問題的想法。建設海綿城市能否解決“看海”問題，是需要系統規劃和設計的，如果海綿城市建設的深度不夠，設計的層面不全，系統解決問題的層次不夠，即便是達到了設計層次的海綿城市，也不一定能解決看海問題。這一點從目前國內多個省市的海綿城市設計方案和事實情況也都印證了。

其次，建設海綿城市應該基于各方資源的現狀水平。比如一個老城區，排水管網設施都不齊全，排水體制都不分開，每家每戶的水井（個人取水水源點）設置，這樣的現狀區域，要徹底建成海綿城市，就必須重新布局，翻修重建。同樣，很多高樓大廈地基深厚，有的甚至阻斷了地表水流動，形成了低洼地帶，在這里如果沒有蓄水設計，就會變成海的模式。

同樣，很多道路排水系統也不完善，低等級公路以及不斷的城市建設，造成了道路歷史更替，形成一條道路幾個設計幾個排水系統幾個層次的平面與立體交錯模式，這條路如果要建成系統的排水設施，幾乎是要重新建設的。再比如許多街道硬化，都不是滲水性材料，這也是需要全面更換的，這種更換要從表面到土壤層的更換。以上這些涉及各種建筑物、各種監管部門、各種施工標準，這些都依附在各種資源之上，要想改變，必須摸清楚現狀。

再次，建設海綿城市，要從政府層面管理，而不是交給哪一個部門，它涉及所有的部門協同管理，涉及城市所有的設計與理念的推動，對政府治理城市的能力要求很高，這是目前政府急需補課的地方。

最后，建設海綿城市，要尊重科學，無論從頂層設計、方案、具體實施設計和策劃、績效框架與施工技術等各個方面都需要不斷的驗證和反復的推敲，需要做試驗，需要統籌，也需要反思，只有這樣的科學態度，才是建設海綿城市的基礎。

建好海綿城市，要從城市本地出發，從水安全防范、徑流控制利用、水生態保護和水環境建設的多維度，分層級逐一論證，逐步落實，不能簡單化考慮問題，讓單一的解決方案解決很多復雜問題。這樣的海綿城市才能不背黑鍋，不成為笑話。