我國將掀起毒地治理風暴《土壤污染防治行動計劃》解讀

本刊記者 柯善北

我國將掀起毒地治理風暴《土壤污染防治行動計劃》解讀

本刊記者 柯善北

近年來，越來越多的位居城市黃金地段的工業污染地塊被規劃為商住用地。毒地開發與人居環境安全的矛盾不斷爆發。“常外毒地”事件爆出之后，公眾對城市毒地修復心懷恐懼和不滿，負面刻板印象累積深重。

日前，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)，將保)障人居環境安全列為土壤污染防治兩大目標之一，對土壤修復技術的選用和二次污染的控制都提出了嚴格的要求，并強調要加強社會監督。作為今后一個時期我國土壤污染防治工作的戰略部署，“土十條”能否斬斷“毒地開發”的利益鏈備受關注。

近年來，越來越多的位居城市黃金地段的工業污染地塊被規劃為商住用地。毒地開發與人居環境安全的矛盾不斷爆發。“常外毒地”事件爆出之后，公眾對城市毒地修復心懷恐懼和不滿，負面刻板印象累積深重。

日前，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)，將保障人居環境安全列為土壤污染防治兩大目標之一，對土壤修復技術的選用和二次污染的控制都提出了嚴格的要求，并強調要加強社會監督。作為今后一個時期我國土壤污染防治工作的戰略部署，“土十條”能否斬斷“毒地開發”的利益鏈備受關注。

（一）

毒地成“價值洼地”

我國毒地開發的背景是正在進行中的城市“退二進三”計劃。在工業結構調整和城市用地結構調整之中，占據市區優越位置的一些劣勢工業企業，紛紛通過易地、搬遷改造，退出繁華地段，進入城市邊緣；或者退出第二產業，興辦第三產業。這一計劃使產生于50多年前“大躍進”時期的眾多高污染工業企業關閉、搬遷，大量毒地亦隨之被暴露于城市的陽光之下。

2014年4月環保部、國土部兩部門聯合發布全國首次土壤污染狀況調查公報。調查結果顯示，全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中耕地土壤點位超標率更是高達19.4%，實際調查面積約630萬平方公里，也就是說，我國2014年已查明的污染土地就在100萬平方公里以上。如此眾多的被污染土地，需要花費巨額資金修復。

然而，不少毒地未經治理，就已被“正常使用”。由于這些毒地往往位居城市黃金地段，早已成為地產商眼中的價值洼地。不僅被悉數開發，甚至有可能成為地王。自2007年開始，越來越多的毒地規劃為商住用地，并已逐漸形成政府主導、開發商建設成商住用地、最終由購房人埋單的商業模式。

但由于毒地危害程度過于嚴重，開發過程中由此衍生的問題也陸續曝光。自上世紀90年代中期至今，全國發生過多起由于場地污染而致急性中毒事件，隨著土地開發建設加速，類似事件呈上升趨勢。常州毒地事件的爆發，其中一個因素可能是未成年人對污染物的反應更為敏感。在其余地段上尚未出現類似常州事件的事故，既是萬幸，也可能是更大的不幸，更多的問題可能還需要時間的積累方能顯現出來。

據了解，污染土地密集出現，毒性釋放可達上百年，尚不包括地下水的污染。沒有修復的土壤的影響與危害很可能長達幾十年、幾百年甚至上千年，致使環境污染，人體致病。而修復越往后拖延，投入的修復資金就越高，付出的代價就越大。

同時，土壤污染與大氣、水污染相比，其成因更為復雜，大氣的沉降、水污染、工業污染、建筑污染、交通運輸污染、農業面源污染、礦山開采污染、垃圾污染等，都可能最終影響到土壤，土壤污染的治理難度更大，對其有效防治也更為迫切。

（二）

目前為止，我國還沒有土壤污染防治的專門法律法規，土壤污染防治的相關規定主要分散體現在環境污染防治、自然資源保護和農業類法律法規之中，如《環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《土地管理法》等。由于這些規定缺乏系統性、針對性，亟需制定土壤污染防治專門法律，以滿足土壤污染防治工作需要。

《土壤污染防治行動計劃》歷經50余次修改后出臺，共十條，35項，簡稱“土十條”。根據“土十條”，我國到2020年土壤污染加重趨勢將得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定；到2030年土壤環境風險得到全面管控；到2050年，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。

摸清底數 夯實基礎

全面準確掌握土壤污染狀況是開展土壤污染防治與監管工作的重要基礎。為此，迫切需要在已有調查工作基礎上，進一步提高調查精度，真正摸清土壤污染底數，獲得地塊尺度的土壤污染數據。全面滿足環保、國土、農業和衛生等領域需求，為全面實施土壤污染防治行動計劃提供科學依據。據介紹，目前，有關部門正在編制詳查總體方案，積極籌備各項工作。

環保部有關負責人表示，“土十條”的出臺實施將夯實我國土壤污染防治工作基礎，全面提升我國土壤污染防治工作能力。

推進立法 健全法規

推進土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系是又一亮點。依據“土十條”，我國將加快推進立法進程，配合完成土壤污染防治法起草工作。適時修訂污染防治、城鄉規劃、土地管理等與農產品質量安全相關的法律法規，增加土壤污染防治有關內容。到2020年，土壤污染防治法律法規體系基本建立。

試點先行 產業可期

據了解，此前浙江臺州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關、廣西河池、貴州銅仁等6市已開始建設土壤污染綜合防治先行區。環保部有關負責人介紹，產業發展如何，將在很大程度上影響土壤治理和修復的效果。我國從“十五”期間開始研發土壤污染治理與修復技術，特別是“十二五”以來，在重金屬污染防治專項資金支持下，初步建立了針對不同土壤污染物、污染程度、土地利用類型等的土壤污染治理與修復技術。土壤污染治理與修復企業從2010年的10多家增加到近1000家，從業人員從約2000人增加到近1萬人；項目數量累計達300多項。總體來看，從技術儲備、人員隊伍等方面，基本具備產業發展的基礎。

隨著“土十條”的發布實施，土壤污染治理與修復產業鏈將逐步覆蓋土壤環境調查、分析測試、風險評估、治理與修復工程設計和施工等環節，形成一批專業化的土壤修復企業。通過規范從業單位和人員管理，實行土壤污染治理與修復終身責任制，加快成果轉化應用，可以促進土壤污染治理與修復產業發展。

（三）

落地生根亟須配套細則

“土十條”亮點很多，其出臺更是非常有意義的開始。但要落地生根，還要以“土十條”為起點，盡快出臺一系列配套措施。

比如，部分城市毒地已經被規劃為住宅和商用，一些在“土十條”發布之前已經開標和啟動修復的項目，在技術選型和二次污染控制上，皆有可能達不到“土十條”的要求。專家指出，這些項目的風險主要集中在兩個方面：一是選擇異位修復技術產生二次污染，二是為控制成本或壓縮工期導致除毒不盡。二次污染，將導致“常外毒地事件”重演；除毒不盡，則可能制造出“拉夫運河事件”的中國版。

再比如，“土十條”規定“誰污染誰治理”，但是在污染被發現之前，土地已經被轉了好幾手。這些污染者分別該承擔多少責任已經沒法分清。還有一些污染企業和個人都找不到了，變成“冤有頭，債無主”，最終只能政府負責。可是政府沒有那么大財力，那么社會資本如何引入？它的回報是什么？都沒有明確。土壤修復需要巨大的資金投入，而“土十條”對資金只作了原則性規定，離資金的落實到位還有很長的路要走，亟須出臺一系列有操作性的實施細則。

部分業內專家注意到，“土十條”在每條具體工作后，都附上了牽頭部門和參與部門，一目了然。同時，還強調部門協調聯動，定期研究解決重大問題。然而，各部門分工是否合理？誰來監管？尚未明確。“土十條”中對修復期限也沒有明確規定，如果一直得不到修復，誰來承擔責任？落實“土十條”，還需要立足國情、科學決策，防止執行中出現層層落實的遞減效應。

細節決定成敗。近段時間，多個省份開始醞釀地方“土十條”細則，圍繞土壤污染治理的環保風暴正在蓄勢待發。對此，專家建議，各地方政府制定實施細則時，除了要進一步明確責權利，還要明確經濟保障機制。實踐證明，沒有財政保障會很難落地。同時，在嚴控新增污染方面，可以增加對新增污染的環境質量考核及責任追究內容。如果各地有新增污染出現，則新增污染將被視為當地環境質量下降的證據，并據此作為對黨政領導干部考核任用及責任追究的依據。

斬斷風險源頭，避免單純依賴房地產治理毒地

一直以來，投入巨大、資金瓶頸是土壤修復不能承受之重。2015年，英國《金融時報》援引中國人民大學環境學院副教授藍虹稱，如果采用美國和日本發展的方法，中國需要為清理土壤污染投入7萬億元。據專家介紹，修復一噸污染的土相比處理一噸污染的水，成本大得多。而較之于大氣治理、水環境治理等相對成熟的產業，土壤污染治理還沒有形成清晰的商業模式。據有關專家介紹，土地修復是一項入不敷出的工程，地方政府資金有限，而國家專項資金要優先用于保護類耕地，留給建設用地的資金更加緊張。

分析人士指出，隨著“土十條”的出臺，土壤污染防治戰役將正式揭幕，土壤修復市場空間有望達到7869億元。然而相對于大氣治理、水環境治理等相對成熟的產業，我國土壤污染治理還在摸索中。在現有的時效、資金、技術等各方面壓力條件下，開發住宅存在除毒不盡的風險。

該人士認為，“土十條”旨在“風險管控”，土壤修復專項，中央資金來源于重金屬治理專項，地方資金來源于現有各路農耕地專項資金，也是針對存量資金的重新配置。這種結構也使化工、農藥等無機物污染治理，如長三角以化工大省江蘇為代表的區域，資金的籌措要更多地依靠創新。

在此前的毒地治理中，除了國家撥款的專項資金，地產開發商已成為另一個主要資金來源。但開發商不是做公益。資金短缺最終導致了城市毒地依托房地產修復開發的商業模式。毒地規劃為住宅、商業綜合體，開發商才敢接盤，通過把房子賣出去，將修復資金消化掉。最終變成“誰買房、誰承擔”。如果開發成住宅，加上幼兒園、學校配套，買房的人實際是對毒地進行金錢與健康風險的雙重埋單。

而土壤修復的科學規律周期長，費用高，無法滿足房地產開發商對速度的要求。可以想見，在“土十條”的政策背景下，修復技術的選擇和修復方案的設計，未來再不能僅僅從商業利益和成本因素來考量，更不能單方面以開發商意志為轉移。

城市毒地如果必須規劃成住宅、商用，那就一定要詳細規劃，反復論證，選好修復技術，除毒務盡，控制二次污染。這就要求我們的有關部門要從毒地規劃的源頭去解決問題，而地方政府更要拿出真金白銀發力供給側改革，提高城市可持續發展能力——這才是一個城市在毒地治理上避免對房地產開發形成依賴的實力所在。

引入市場手段，設立土壤“超級基金”

依據“土十條”，為推進土壤污染診斷、風險管控、治理與修復等共性關鍵技術研究，我國將建設一批土壤污染防治實驗室、科研基地。

對此，專業人士建議重點整合現有化驗室資源。理由在于，相關檢測使用的儀器都差不多，沒必要遍地開花，重復建設會造成巨大浪費。建議縣級以上政府整合食品、環境、農業等檢驗資源，實現資源共享。建議重點建設省轄市一級的綜合化驗室。畢竟土壤污染修復需要巨大的資金投入，還是應該把錢用在刀刃上。

業內專家亦表示，實驗室和科研基地的建設，不一定動用政府的行政力量來建，這樣很容易造成浪費。社會資本靈活、高效、創新性強，在土壤污染防治中引入社會和民間資本，可充分獲得市場資金的支持，解決土壤污染治理投入大而產出緩慢的后顧之憂。建議引入市場競爭機制，“誰的效率高，成本低，專業化程度高，管理水平高，就由誰來建”。

有關社會資本如何參與的問題，專家認為，首先要明確“誰污染誰付費，誰治理誰受益”的原則，可以采取土地指標置換、治理后的土地流轉給治污者等多種方式，讓社會資本廣泛參與。引入市場機制的優勢在于，檢測結果更準確，更有利于第三方監管，保持獨立性和公正性。

除此之外，該專家還建議效仿發達國家，設立土壤“超級基金”。資金來源可從工業指標和商業指標中提取，采用政府性信托基金運作模式，專人投資管理，獨立核算。

讓公眾知情，接受社會監督

新華網2014年的報道顯示，早在2008年常州市就已經啟動了土壤污染調查及修復，2014年常州市已經完成了兩批共75塊場所的污染情況摸底調查，應該說常州市謀求向綠色發展轉變，毒地治理抓得早，治理意識也很到位。但“常外毒地”事件一經爆出，此前政府的辛苦和努力被淡化，政府形象在輿論層面留下經久不去的負面標簽。

城市建設用地中，那些讓人居住和逗留的房地產開發項目，哪些建于曾經的“毒地”之上?公眾很難知情。相關網站上找不到足夠的信息，開發商的宣傳也未見明確提示。正因為如此，許多人居住多年之后，才知道動用幾代人積蓄外加貸款所買的房子，竟建在“毒地”之上，其憤懣可知。

因此，地方政府可考慮將“居住環境安全信息公開”制度化，并納入政府網站服務指南等欄目。對于已經啟動修復的毒地項目，對媒體、公眾關于二次污染和除毒不盡等問題的質疑，要盡快、正面、客觀回應，不回避問題，積極主動解決問題，避免公眾猜疑進而謠言四起，讓政府成為眾矢之的。社會監督作為制衡開發商不當行為的力量，也是政府主導城市毒地開發真正走向綠色循環的重要支持，更是激發全社會關注和參與土壤污染治理的必要途徑。