民族鄉政府治理能力現代化：意蘊與測評指標體系研究

許才明

（浙江中醫藥大學人文社會科學學院，浙江杭州 310053）

民族鄉政府治理能力現代化：意蘊與測評指標體系研究

許才明

（浙江中醫藥大學人文社會科學學院，浙江杭州 310053）

民族鄉政府治理能力現代化是指民族鄉政府為滿足治理主體對現代政治、經濟、文化、社會和生態的現實需求和未來愿景，實現治理能力由傳統性向現代性轉變的歷史過程。它包含了民族鄉現代治理體系的重塑、新常態下治理資源的調適、自主性權力的運行、均等化公共產品（服務）的共享以及自主發展基礎上的對外能力現代化等五個基本要素。民族鄉政府治理能力現代化測評指標體系由5個領域指標（一級指標）、14個基本指標（二級指標）和50個具體指標（三級指標）等三部分組成。構建該體系時需要遵循基層性與民族性、國際化與本土化、科學性與現代性以及民主化與法治化等基本原則。

民族鄉政府；治理能力現代化；測評指標體系

亨廷頓指出，“國家之間政治上最重要的區別，不在于政府的形式，而在于政府的水平?！闭卫砟芰Φ拇笮∈菦Q定和影響政府水平高低的關鍵性因素，尤其是我國進入國家治理現代化建設新的歷史階段。民族鄉在我國作為一種相對特殊的行政建制單位，在貫徹黨和國家民族政策，維護散雜居地區少數民族各項基本權益方面具有其他任何組織無法取代的地位。本文首先簡要回顧了國內學者關于政府治理能力現代化概念的理論闡述，在此基礎上提出了我們對民族鄉政府治理能力現代化內涵及其構成要素的理解，并依照其內涵和構成要素就民族鄉政府治理能力現代化的測評指標體系進行了嘗試性構建，以期為民族鄉政府治理能力現代化建設提供一定的理論支持。

一、民族鄉政府治理能力現代化的意蘊

“治理并非是由某一個人提出的理念，也不是某個專門學科的理念，而是一種集體產物，或多或少帶有協商和混雜的特征?！痹诔浞纸梃b他人研究成果的基礎上，結合民族鄉的基本特點及實際需求，我們試著給民族鄉政府治理能力現代化作一個粗淺的內涵界定，即民族鄉政府治理能力現代化是指民族鄉政府為滿足治理主體對現代政治、經濟、文化、社會和生態的現實需求和未來愿景，實現治理能力由傳統性向現代性轉變的歷史過程。從這一內涵界定中我們可以發現民族鄉政府治理能力現代化包含了政治治理、經濟治理、文化治理、社會治理和生態治理等五大領域的能力現代化。在實現民族鄉政府治理能力現代化的進程中又包含著五個最基本的能力要素，這些要素構成了五個基本維度并交錯貫穿于民族鄉政府治理能力現代化測評指標體系的二級指標和三級指標構建中。

1.民族鄉新型治理體系的重塑能力現代化?！皣抑卫磉^程是國家治理體系不斷順利運轉的一個動態的過程，是各類國家治理主體在國家治理過程中有效履行自身功能的過程。”作為我國“第五化”的治理體系和治理能力現代化，二者相輔相承、互為一個有機整體，有了科學的國家治理體系才有可能孕育出高水平的治理能力。民族鄉政府現有那種帶有濃厚傳統色彩的治理體系已難以適應現代社會的發展，甚至已經成為民族鄉區域內實現治理現代化的嚴重阻礙，需要依靠內部和外部的力量共同推動實現革新，尤其是需要一種持續的、穩定的內部動力，這種動力就是民族鄉政府與現代社會相適應的治理能力。

2.新常態下治理資源的調適能力現代化。新常態就是在繼續深化改革，繼續推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，實現各類治理主體與治理客體的更好的可持續發展。在大多情況下，“治理困境根源于治理體系和治理能力與瞬息萬變的社會經濟政治環境之間的落差”，也即治理主體對于內外資源環境時常出現難以吸納、整合、優化、配置和利用的困境。任何層級政府的治理都必須依托一定的資源，資源包括有形的和無形的，也包括自然的和人為的，但任何組織在有限的時空內所擁有的資源和環境都是受限的，尤其對于民族鄉來說更為突出。因此，一方面隨著政府治理在內容和范圍呈現縱深的發展趨勢，民族鄉政府必須有效調適和使用現有的治理資源；另一方面，又必須尊重自然和社會發展規律，維護和發展好現有的生態、文化、自然物質等資源，使民族鄉政府治理能力現代化建設在和諧的環境下推進。

3.自主性權力的運行能力現代化?！皣抑卫磉^程，本質上是權力運行過程。”與一般鄉鎮相比，民族鄉的最大優勢在于“自主性權利（力）”的普遍存在。《民族鄉行政工作條例》一共有二十四條，其中至少有一半以上的條款規定并賦予了民族鄉的政策優惠和自主發展的基本權利，而地方政府也都相應地制定了實施細則，為民族鄉自主性權利（力）的享有和行使提供了制度保障。制度的制定和執行是權力運行的最重要體現，一方面民族鄉政府要充分用好現有相關法律法規賦予的“自主權”，在提升制度科學化、民主化和法制化水平的同時，尤其要凸顯其“民族性”和“自主性”特征；另一方面，就是要提高制度的執行力。

政府治理能力涉及到制度的執行效能——能夠將目標、規劃、政策切實有效地落到實處，但我國在制度執行中存在的變通、異化和高價，導致制度的執行效能低下。對于“執行為主、決策為輔”的民族鄉來說，如何因地制宜，充分運用好法定的“自主權力”來創造性地執行上級以及本級制定的相關制度已成為一個亟待解決的重要課題。

4.均等化公共產品（服務）的共享能力現代化。美國學者萊斯特·塞拉蒙認為，治理就是被認為是實現公共服務效益、效率和公平的基本工具，是具有超越“公”與“私”二元結構的、社會網絡體系化的策略創新，對于民族鄉政府來說，它必須具備持續不斷地為包括政黨、政府、市場、個人、民族宗教組織、社團組織等相關治理主體提供涵蓋現代政治（如公平、民主、法治、廉潔、效能、民族關系）、經濟、文化、社會和生態等優質高效的公共產品（服務）的能力，而且還需要盡快實現公共產品和公共服務供給的均等化，以進一步消除群體間、區域間和行業間日益擴大的差距，實現治理主體對發展與改革成果的共享。

5.自主發展基礎上的對外能力現代化。長期的外部援助無法從根本上改變少數民族地區缺乏資金、技術、人才優勢的現狀，這些地區的自主發展能力仍疲弱。民族鄉是一個相對自成體系的區域，但這個區域是處于一個大系統之中的小系統。衡量一個系統能力水平的高低不僅僅要看其內部自主發展能力，還要看它與其他系統間的交互能力，即對外發展能力。民族鄉政府的對外能力實質是指民族鄉在實現內部自主發展能力基礎上的一種對外影響力，這種影響力是通過自身擁有的人、財、物、信息、民族關系、規則制度等有形和無形資源與區域外其他主體間的平等、互利的交往，以此來共同促進內外主體治理能力現代化的實現。

二、民族鄉政府治理能力現代化測評指標體系構建原則

與其他同層級政府相比，民族鄉政府治理能力現代化測評指標體系的構建既要遵循一些“普適原則”，又要突出其“特征原則”，主要有以下幾個方面。

1.基層性與民族性原則。民族鄉首先作為一級鄉級政權，它具有作為我國最基層政權性質的共性化特點?；鶎有哉嗍紫日f明它是國家政權序列中的一個層級，在選取治理能力現代化的評價指標時必須遵循法律法規賦予基層政府的基本職責和權限的基礎上來進行。另外，民族鄉與一般鄉鎮相比，在機構組成、職能設置、干部配備、權力運行等各個方面都呈現出鮮明的“民族性”特征，其“民族性”受到《民族鄉行政工作條例》為主體的相關法律法規的界定和保護。因此，指標的選取既要反映其“基層性”又要體現其“民族性”的特征和要求，以真實反映民族鄉政府與一般鄉鎮政府間的區別與聯系。

2.國際化與本土化原則。轉型期中國的政府治理能力的生成與發展，既要堅持自力更生、自主創新，也要有發展的眼光和國際的視野。在衡量國家治理現代化的程度方面，目前國外比較通用的方法是參照世界銀行推出的包括公民表達與政府問責、政治穩定與低暴力、政府效能、管制質量、法治以及控制腐敗等六個指標在內的“世界治理指數”。我們在努力實現與國際接軌的同時，又必須尊重中國的歷史和現實，尤其是要切合民族鄉的實際，也只有把二者有機結合起來所構建的指標體系才是切實可行和有效的。正如羅伯特·達爾所說，“從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定?！?/p>

3.科學性與現代性原則。科學性的一個重要體現就是能力指標的可測量性。政府治理能力作為一種綜合性的能力，其大小、強弱都是可以通過量化的方法加以測定的。無論是主觀指標還是客觀指標的資料數據都應該具有公開性、可獲得性以及能運用現代工具處理的特點，從而使測度指標具有可操作性、現代性，這就要求政府治理能力現代化不僅要有現代治理理念，更要有現代治理行為；不僅僅要與制度層面的治理體系現代化相促進，還要與物質層面的“四個現代化”建設相適應；不僅僅要與中國的現代化進程保持一致，還要追蹤發達國家現代化或“后現代化”的發展方向和趨勢。

4.民主化與法治化原則?；鶎用裰髯畲蟮谋举|在于公民和社會實現由“民主（政治）參與”到“民主（政治）共享”，民主參與是途徑與過程，而“民主共享”才是最終的結果和目標。民族鄉政府治理現代化的目標和任務之一就是要實現以民主為核心的政治治理能力現代化。另外，我國正進入一個全面建設法治國家的新的歷史階段，依法行政、依憲行政不僅僅是一種理念、手段和目標，更是一項實實在在的實踐行為，也是實現國家治理能力現代化建設的內在要求和必由之路。

三、民族鄉政府治理能力現代化測評體系的指標構成

1.測評體系的三級指標。在充分借鑒國內外諸多學者關于治理、政府治理能力、現代化及治理現代化等指標體系研究成果的基礎上，結合民族鄉的特點，我們構建了一套民族鄉政府治理力現代化測評指標體系。該體系由5個領域指標（一級指標）、14個基本指標（二級指標）和50個具體指標（三級指標）等三部分組成，其中政治、經濟、文化、社會和生態等五個方面的內容為領域指標，基本指標和要素指標則是民族鄉政府治理能力基本要素的具體化（如圖）。

2.關于測評指標體系的補充說明。作為一項完整的測評體系一般要包括領域、維度、評估指標、權重（分數）等幾部分。（1）指標的選取。本體系使用的指標既有客觀性指標，也有主觀性指標；既有正向性指標，也有逆向性指標；既有結果性指標，也有投入和過程性指標，這些定性與定量的指標交叉組合在一起構成一個相對科學的體系。（2）指標權重的賦予。指標權重的確定對于治理能力現代化程度的測量有著極其重要的作用，有效的指標權重確定得運用正確的方法，但每種方法使用的寬度和深度都是受限的。根據本文研究主題和指標體系的實際需要，我們擬采用專家咨詢法來確定指數的權重，即征求多個不同研究領域專家的意見以避免不同個體之間存在專業、經驗甚至個人性格特點等方面的不足，以便進一步確保權重的客觀性、全面性和科學性。（3）數據的來源。對于每個指標必須轉化成具體的數字，相關數據將主要通過向村民、第三組織、公職人員、政府有關部門、專家等進行訪談、問卷調查（實地和網絡）等方式來獲取；同時通過文獻查閱和網絡查詢以獲得權威部門發布的或者是其他學者的研究數據。

世界銀行組織認為，國家治理現代化是指“一個平穩選舉、管理和更換政府的過程，一項有效管理自身、合理執行政策的政府能力，一種公民和國家相互尊重、職能機構有效地管理經濟和社會活動的狀態”。由此可見政府治理能力現代化在國家治理現代化化建設中的重要作用。作為我國最具特色的基層政權組織形式的民族鄉，其治理能力現代化的本質內涵、基本要素以及測度指標體系都具有它自身的要求和特征，我們將在我國推進國家治理現代化建設的進程中進一步加強對這一議題的研究。

“民族鄉政府治理能力現代化測評體系”

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The Connotation and Evaluating Index System of Governance Capability Modernization for Ethnic Township Government

XU Cai-ming
（School of Humanities and Social Sciences，Zhejiang Chinese Medical University，Hangzhou 310053，China）

The governance capability modernization of ethnic township is thehistorical process for realizing the governance capability from the traditional to modern state，in order to meet the governance bodies’present needs and future demands at politic，economy，culture，society and ecology.The governance capabilitymodernizationincludes the ability modernization for reconstructingthe modern governance system，optimizingthe resources under the New Normal，operating the autonomous powers，providing the equalizationism of public goods and services and communicating ability with the other governments based onthe self-developed ability.The evaluating index system consists of 5 first，14 second and 50 third class index.The basic level and Minzu characters，internationalization and localization，science and modernization，democratization and legalization are main principles for constructing the evaluating system.

ethnic township government;governance capability modernization;evaluating index system

D630.1

A

1009-6566（2016）06-0003-05

2014年國家社科基金年度項目《民族鄉政府治理能力現代化研究》（批準號：14BMZ008）。

2016-10-11

許才明（1973—），男，江西贛州人，浙江中醫藥大學人文社會科學學院教授，博士，公共管理學科帶頭人，碩士生導師，主要從事民族鄉等基層政府治理方面的研究。