協商民主視角下黨的群眾工作創新：基于鳳岡的案例研究

李傳兵

（貴州大學馬克思主義學院，貴州貴陽 550025）

·政治文明研究

協商民主視角下黨的群眾工作創新：基于鳳岡的案例研究

李傳兵

（貴州大學馬克思主義學院，貴州貴陽 550025）

黨群直議制是自治下沉與協商民主基層深入發展而來的協商治理實踐創新，從協商民主與黨的群眾工作的對比分析入手認為這種村民小組層面的協商治理是執政黨群眾工作方法的一種創新，將人民群眾納入民主協商的決策層面，用多元共識、公開審議和平等參與代替了傳統群眾工作的組織、動員，用責任分擔解決了傳統群眾工作中主客體二元分離的格局，實現了黨和人民群眾的有效、持續互動，同時也需要根據實際精細化設計才能揚長補短，有效落實。

黨群直議；協商民主；群眾工作

引言

從當下農村社區治理的實踐案例看，自治下沉和協商治理是兩個主要的改革與創新思路。所謂自治單元下沉，是指“突破村民自治‘建制村’的實踐單元，將自治功能下沉到更小的自治單元，包括自然村、村民小組、傳統村落、合作社、理事會等”。[1](p107)而中國語境下的協商治理主要是指“在公共事務管理中，執政黨、政府和人民群眾就相關的公共決策進行平等對話和討論以尋求共識，并通過相互協作把達成的共識落實在最終決策中的一種治理模式”。[2](p28)在政策層面，自治下沉和協商治理已經有了中央層面的政策依據。2014年中央一號文件就提出：“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。”2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于加強城鄉社區協商的意見》，指出“城鄉社區協商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式”，并對農村社區協商的主體、內容、形式和程序等問題進行了說明，其中在協商主體部分特別指出：“人口較多的自然村、村民小組，在村黨組織的領導下進行協商。”這意味著村民小組也可以作為農村社區協商的主體。在實踐層面，目前村莊自治下沉已經在廣東、福建等地得到了充分實踐，協商治理的平臺也已經在行政村層面廣泛建立，但是基于下沉邏輯的協商治理較少出現。這主要是因為在人口流動的背景下，村民小組的常住人口較少，利益沖突不多。但這并不意味著村民小組的協商空間是不存在的。在自然村落和村民小組人口較多，且土地產權集中在村民小組的行政村，建立協商平臺進行協商治理具有必要性。本文將重點考察村民小組層面的協商治理實踐，并將這種實踐與執政黨的群眾工作方法創新進行比較分析，在考察案例的基礎上，本文認為村民小組層面的協商治理創新同樣是執政黨群眾工作方法的一種創新。

一、黨群直議：議決協商的鳳岡模式

所謂黨群直議制度，是指由黨員和群眾直接參與本村本組重大事務的提、評、審、決并全程監督的基層民主治理模式。制度變遷與創新不可能一蹴而就。鳳岡黨群直議制度的形成經歷了前期相當時期的制度探索與實踐。2009年，鳳岡縣以發展黨內民主為先導，堅持制度建設和制度創新，積極探索基層民主發展的新路徑。鳳岡縣在第四輪農村綜合改革試驗試點工作中，探索出“兩選三制一評議”的基層民主治理措施（公推直選、海選；支部議事會提議制；村支“兩委”民主協商制；村民代表大會決議制；述職評議）。2010年-2011年結合財政獎補“一事一議”，鳳岡縣探索總結出“五議五促進”工作框架（議團結和諧促進社會穩定、議民生保障促進公平正義、議公益事業促進條件改善、議誠信建設促進三資轉換、議產業調整促進致富增收）。2012年鳳岡縣對基層民主政治建設從體系上進行豐富和完善，在借鑒“四議兩公開”工作方法的基礎上，提出了“雙向四議三公開”的“黨群直議制”，2013年再總結提煉成以“12345”為主體架構的“黨群直議制”。

筆者于2015年7月到鳳岡縣開展了為期15天的專題調研，發放問卷250份，開展半結構式訪談9個，基本上對鳳岡黨群直議的做法和經驗進行了考察。

鳳岡縣的黨群直議制度以“12345”為主體架構。其中“1”是指黨內民主帶動人民民主相融互促的基層民主議事體系。建立民主議事體系的基本背景是農村治理的行政化傾向日益嚴重，自治空間狹小。以黨內民主為核心的基層民主議事體系的本質就是通過黨內民主建設培育村民自治的內生力量。其基本邏輯是：把事關本村（社區）本組（小區）經濟社會發展、公共事務和民生事務的協商、決定、執行等權利交到黨員群眾手中，通過“直議”，創新基層民主實現方式，讓黨員群眾由“被動作主”變成“自覺作主”，實現由外力拉動向內力引動的轉變。“2”是指建立黨群直議的兩個組織平臺，其一是科學設置組級黨支部，其二是建立組級議事會。設立組級黨支部和組級議事會的本質是自治單元下沉。從課題組成員與鳳岡縣組織部干部的訪談看，在村組層面設立黨支部和議事會有其現實性的背景。行政村合并導致村莊的內部治理復雜化，新建立的行政村黨組織也無法有效覆蓋整個行政村。因此，課題組認為，在人口較多的村組和自然村落設立黨支部和議事會是可行的。

當然，這種做法可能會引起質疑，即自治單元下沉與村莊合并的矛盾性。既然村莊合并后會導致內部治理的復雜化，對此再進行自治下沉的改革，豈不是回到了治理的原點？事實上，課題組認為村莊合并的關鍵在于村莊經費和人員編制的改革，其主要目的在于減輕后稅費時代的鄉鎮政權財政壓力。因此，二者改革的主要目的是不同的。而且，根據課題組的調研，鳳岡在推進黨群直議制度的過程中對組黨支部和組議事會的建立實行差別化原則，即黨支部在滿足一定條件的基礎上方可成立，議事會則實行全覆蓋。

“3”是指黨群直議的三個核心主體。第一個主體是基層組織，包括基層黨組織和基層自治組織兩個方面。在黨群直議制度中，兩者是直議協商的具體組織者。其中，基層黨組織的工作重點是把握方向、服務指導、教育引導和監督支持，在民主基礎上強化集中，基層自治組織的工作重點是有序組織、理性提議、科學決議和民主監督，履行村民會議、村民代表會議通過的決定和計劃。第二個主體是基層黨員。基層黨員是黨群直議制度的核心參與者，尤其是在行政村擔任一定職務的農村黨員在直議協商過程中要發揮好帶頭貢獻、帶頭服務、帶頭參與、帶頭支持、帶頭監督，并宣傳好、貫徹好、執行好黨的路線方針政策，在溝通群眾和基層組織上發揮引導、橋梁作用。第三個主體是基層群眾。基層群眾是黨群直議的議事者，也是所議之事的利益相關方，因此也是黨群直議的核心主體。“4”是指黨群直議的四個機制。第一個機制是“提”，即由基層組織、黨員或群眾，把涉及本村（社區）本組（小區）的重大事項、急需解決的難點事項采取書面或口頭的方式提出意見建議，掌握黨員群眾“想做什么”。第二個機制是“評”，即由村支“兩委”或組“兩會”對所提事項的經費、人力和實施后的效果、影響進行預算、評估、評價，明確“能做什么”。第三個機制是“審”，即由黨員大會或村（社區）“兩委”會議，按照相關政策法律規定，結合地方實際情況對評議結果審核、把關，對可實施的提議事項制定措施和辦法，解決“要怎樣做”。第四個機制是“決”，“決”是黨群直議機制的核心。在鳳岡模式中，“決”的實現仍然借助于簡單多數的選舉邏輯，由村（社區）或組（小區）召開黨員和群眾會，對審議后的提案進行表決，表決情況通過公示無異議后，由村（社區）民委員會或組（小區）議事會組織實施。“5”是鳳岡黨群直議中的五個議事內容，即議發展、議法律、議道德、議風氣、議和諧。議發展的基本內容包括農村基礎設施、村莊整治、土地流轉、產業調整、項目落地等，議法律的基本內容是法制宣傳和法治社會。議道德內容主要是社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德和誠信建設，目的則是增強黨員群眾的道德判斷力和道德榮譽感。議風氣主要是評議鄉村文化和慣習。議和諧的內容主要涉及村民個體的直接利益問題，具體包括農村低保、合作醫療、危房改造、鄰里和睦、治安防控等民生事務。

圖1 鳳岡黨群直議制度的內容框架

為了保障黨群直議制度按照制度的設計初衷有效運行，鳳岡在實踐中建立了一系列保障機制。首先是從制度層面樹立黨群直議的制度權威。在組織層面成立“中共鳳岡縣委黨建領導小組”，負責專門推進黨群直議實踐工作。在制度層面制定發布了《關于進一步深化“黨群直議制”的實施意見》、《鳳岡縣實施“黨群直議制”深化拓展服務型基層黨組織建設工作方案》和《鳳岡縣黨群直議辦法》等制度文本，對黨群直議的目標、主體、機制和內容進行了詳細規定。在操作層面，一方面是強調黨群直議制度實踐的公開性，包括議事過程和議事結果的雙重公開。具體流程見圖2所示。

圖2 鳳岡黨群直議制度的實踐結構

另一方面是建立若干配套性工作制度。限于篇幅，這里僅對其中具有代表性的工作制度進行簡單描述。一是“四列一培訓”制度。所謂“四列”，是指“各基層黨組織把議事會中的優秀黨員列入組級黨支部委員，把符合條件的議事會骨干成員列為黨員發展對象，村（居）民代表列席村（社區）黨員大會，議事會成員列席組級黨支部委員會”。所謂“培訓”，是指對組級黨支部委員和組（小區）議事會成員進行一次集中學習培訓。二是黨群直議日制度。根據鳳岡縣的相關文件規定，黨群直議日主要是組級議事會的召開時間，一般定于“每月所在集鎮最后一個趕集天”。三是組級聯席會議制度。根據《鳳岡縣實施“黨群直議制”深化拓展服務型基層黨組織建設工作方案》的規定，組級聯席會議由組級黨支部、組（小區）議事會、組（小區）監事會組成，由組級黨支部負責召集。組級黨支部、組（小區）議事會、組（小區）監事會全體人員和本組（小區）1名-2名群眾代表參加會議。

二、黨群直議與群眾工作方法轉型

黨群關系歷來是執政黨的工作重點，馬克思經典作家都曾對群眾工作理論進行過大量的考察和論述。中國語境下，執政黨處理黨群關系被統稱為群眾工作。在實踐中，中國共產黨在成立之初就注重開展群眾工作，后在革命和計劃經濟時代對群眾工作進行了更為深入和廣泛的運用，在此基礎上群眾工作理論逐步走向成熟，并形成了若干群眾工作的經驗。中國共產黨的群眾工作經驗主要集中在以下六個方面：（1）重視群眾工作，用科學的理論和黨的路線、方針、政策對群眾進行宣傳和教育。（2）群眾是歷史的創造者，在革命和建設中始終緊緊依靠群眾，注重動員和組織群眾。（3）堅持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，深入群眾調查研究，善于從群眾的生產實踐中找到解決問題的辦法。（4）實事求是，切實維護群眾的利益，努力解決群眾生產生活過程中的問題。（5）加強黨的作風建設，密切黨與群眾的血肉聯系。（6）黨員干部率先垂范，發揮黨員的先進模范作用。（7）注重發揮群眾團體的作用。

根據以上六個方面的群眾工作經驗，我們可以總結出中國共產黨群眾工作的基本特征。首先，在革命和計劃經濟時期成熟的群眾工作理論強調組織群眾、發動群眾，發揮人民群眾的主觀能動性和積極性。在這個過程中，執政黨是組織和動員的主體，而人民群眾是作為被組織和被動員的客體。其次，群眾工作理論強調通過執政黨自身建設，保持執政黨的先進性，進而與人民群眾保持血肉聯系，提升人民群眾對執政黨的認同和支持。再次，切實維護人民群眾的利益，這種對人民群眾利益的維護是建立在執政黨的主體能動性基礎上的，即執政黨愿意而且必須解決人民群眾生產生活過程中遇到的問題。從以上群眾工作三個方面的特征看，革命和計劃經濟時代形成群眾工作理論主體和客體的二元化，即執政黨作為主體開展工作，群眾作為客體被組織和動員。當然，這種群眾工作方式并不否定人民群眾的歷史創造者的地位。

進入新時期以來，執政黨和社會結構都發生了比較大的變化，群眾工作在很多方面勢必出現不相適應的情況，運用原有的群眾工作方式，即組織和動員群眾的方法在社會結構日益分化的環境下很難開展，且效果較差。群眾在既有的群眾工作方法中還主要停留在信息的提供者和政策的接受者角色上。新中國成立后，新的科層制開始建立，科層制的建立將基層民眾基本上排除在決策過程之外。科層組織的理性和自利傾向決定了執政黨要鞏固自身的執政合法性，就必須通過群眾路線對科層組織進行規訓。然而，在具體的運作過程當中，由于運動式規訓無法在常態治理中對科層組織發揮作用，可以看到科層組織的公共決策過程日益走向封閉。20世紀90年代以來，執政黨通過法律法規的建立為基層民眾參與公共政策提供了制度化渠道，但效果不甚明顯。可以看到，在聽證會和環評等問題上公眾的有效參與空間仍然是比較狹小的。[3](p112)

在這種背景下，執政黨開始在社會治理領域引入協商民主治理技術。尤其是在基層治理中，協商民主的應用更為充分和廣泛。本文認為，執政黨在國家治理和地方治理中全面引入協商民主，關鍵在于恢復基層民眾在公共政策中的核心地位，即讓基層民眾也參與到決策過程中來。這種邏輯同樣適用于執政黨的群眾工作領域。從理論上講，人民群眾本來就是群眾工作的主體。因此，將協商民主引入群眾工作的關鍵在于讓群眾參與到具體的決策過程中去。協商民主多元共識、公開審議、平等參與和責任分擔的特征對于黨群關系具有四個方面的啟示意義，一是執政黨應首先尊重群眾之間的差異，然后通過對話、討論、表達和協商來消除差異和分歧所帶來的問題，二是執政黨應讓受決策影響的利益相關群眾參與黨的決策過程，三是執政黨應給予群眾團體更多的機會和資源，四是執政黨應釋放更多的空間給公民，讓公民以更積極的態度參與到經濟建設和公共生活當中。[4](p89)協商民主對黨群關系的啟示表明，執政黨與群眾之間是存在協商可能的。

從字面上講，黨群直議中的議主要是指評議，即對公共事務表達自己的觀點，即在表達自己觀點和聽取他人觀點的基礎上改變自己的偏好或者鞏固自己的偏好。因此，黨群直議就是指基層民眾和黨組織成員在對公共事務表達自己觀點的基礎之上進行公共決策的一種協商模式。從主體上看，黨群直議的主體主要是基層民眾和執政黨成員，同時也包括基層自治單元的權力主體。在方式上黨群直議包括議和決兩個部分。這意味著議決協商必須要有實在性的決策結果作為支撐。黨群直議的結果導向特征決定了它與懇談協商和評議協商是不一樣的。黨群直議強調評議基礎之上的偏好聚合，而懇談協商則強調不同主體就公共事務的意見交換，強調主體間的互動性和學習性。黨群直議的主體主要是基層民眾，它主要強調基層民眾通過對政治權力實踐者工作的評議來促進政治權力實踐者在日后的工作中回應民眾的訴求，其核心機制是評議，而不包括決策。從這個角度來講，黨群直議比懇談協商和議決協商在機制上更為全面。黨群直議強調將評議和決策作為一個動態過程嵌入到群眾工作中去，強調評議基礎之上的有效決策，從而進一步完善了基層民眾在群眾工作中的角色地位，即從既有的信息提供者和決策者進一步成為決策的參與者。正是在這個意義上，黨群直議可以被看作是一種群眾工作方法創新。

三、黨群直議制度的優勢與限度

黨群直議制度事實上是農村社會治理的一種新型技術表達，其背景是農村村民自治單元的下沉。從這個角度講，黨群直議制度的價值在于在行政村的居民組層面建立起協商決策平臺。從全國的村民自治實踐看，鳳岡的黨群直議制度是符合自治單元下沉的發展趨勢的。整體來看，黨群直議制度的優勢主要集中在以下幾個方面。首先，黨群直議制度的實踐空間集中在村組層面，小規模的人口結構決定了黨群直議制度是比較容易操作的。一方面黨員和普通村民對村組的具體情況比較了解，另一方面黨員和普通村民對相互之間的情況也比較熟悉。同時，不同于行政村，村組作為小范圍的生活共同體，具有公共利益的密集性特征，因此村民的利益相關性較高。高度利益相關為黨群直議提供了充足的動力來源。第二，與其他地方在村民自治層面的創新相比，鳳岡的黨群直議制度定位于村組層面，強調通過黨內民主帶動人民民主，進而在理論層面化解了黨群直議制度與村民自治的內在張力。在一定程度上，可以把黨群直議制度看作是村民自治制度的有效補充。第三，鳳岡黨群直議制度的發展目標與當前國家對基層治理的基本判斷是不謀而合的。從國家層面的制度文本導向看，協商民主在基層社會治理中將成為選舉民主的補充性工具和機制。2015年7月13日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳共同發布了《關于加強城鄉社區協商的意見》，明確指出“涉及行政村、社區公共事務和居民切身利益的事項，由村（社區）黨組織、村（居）民委員會牽頭，組織利益相關方進行協商”。鳳岡的黨群直議模式雖然有政黨因素存在，但黨員基本屬于本村組居民，直議的內容也是本村組的公共事務，因此可以被看作是基層治理領域的協商創新。從這個角度講，國家的政策文本為鳳岡的黨群直議制度提供了巨大的政策創新空間，鳳岡可以在國家允許的制度框架內進行大膽創新。第四，鳳岡的黨群直議制度經歷了從局部創新到系統創新的演變過程，制度化任務已經完成，創新的穩定性已經形成。在此基礎上，初期的制度績效是比較明顯的，這一點在第三部分的民眾態度上可以得到體現。

當然，鳳岡的黨群直議制度也存在著一些局限性。第一，鳳岡在設計黨群直議制度的過程中，在村組層面建立組黨支部和組議事會，雖然這兩個平臺在利益相關和聚合程度上更具優勢，但也可能會增加行政村本身的經費負擔。因為在目前的制度框架內，村組層面并沒有針對日常治理的專項經費，集體經濟的發展功能也主要集中在行政村層面。因此黨群直議制度運行所需的經費也自然要由行政村承擔。從課題組在鳳岡的調研看，縣委組織部也沒有對黨群直議運行的經費問題做出專門規定。因此，黨群直議制度可能會增加村莊治理的經費壓力。從實踐看，雖然黨群直議制度能夠形成涉及公共利益和公共問題的議題，但對議題的執行卻因為經費問題而遭遇障礙。第二，鳳岡的黨群直議制度雖然已經完成了制度化的建構任務，但是在細節上仍存在改進的空間，現有的制度更多體現為對議決平臺的結構性規定。譬如，目前的制度建設對如何選擇代表、如何選擇議題以及如何進行具體化的操作并未做出具體的制度化安排。這些細節性的制度設計可能會影響到直議協商制度本身在實踐中的有效性和合法性。[5](p84)因此，需要對現有的制度再進一步進行精細化設計。關于這個工作，現有的協商民主理論可以提供更多的設計靈感。例如，在選擇代表時，可以將隨機性和指定性相結合。在議題的選擇上，可以先由黨員代表提供議題方案，再交由居民進行選擇。在方法上可以引入協商民意調查。再如，黨群直議制度要建立規范的主持人制度、會前政策學習制度和討論規則，將討論過程進一步制度化。第三，鳳岡的黨群直議制度太過復雜，嚴格按照“提、評、審、決”四個環節完成的時間成本過高。在走訪中，幾位村民組長均表示黨群直議制度的操作比較復雜，很難嚴格按照制度動員村民實現充分參與。因此，一個策略性的做法是將四個環節放在一個程序中完成，但是這樣做就違背了制度設計的初衷。一位鳳岡縣委組織部的干部在訪談中就提出了黨群直議制度在操作層面存在的這個問題。因此，要實現黨群直議制度的有效落地，還需要對黨群直議的制度結構進一步優化，其中的關鍵問題是將制度設計與農村的實際生活和生產情況相結合，在保證制度設計科學性的前提下充分賦予村民參與的自主空間，并將公共利益與村民的個人利益進行有效綁定。

四、結語

黨群直議制度是決議協商的具體實踐表達。從制度擴散的角度講，黨群直議制度傳承了部分執政黨群眾工作方法的內容。議決本身就體現了“從群眾中來，到群眾中去”的基本方法邏輯。但是黨群直議制度也顯然不是對執政黨既有群眾工作方法的復制。一方面，在黨群直議制度中，黨員代表和居民代表共同做出最后的決議。而既有的群眾工作方法則主要延續“民主集中制”邏輯，強調從特殊到一般，再到特殊的工作思路。另一方面，既有的群眾工作方法強調對決策信息的收集、分類和整合，而黨群直議制度則既包括對決策信息的再加工，也包括對現有問題的評議。從這個角度講，黨群直議制度實現了對執政黨既有群眾工作方法的創新。黨群直議是一種執政黨與群眾意見互動和溝通的新型群眾工作方法，黨群直議的實踐表明，黨群直議對傳統群眾工作方法的創新主要在于，黨群直議解決了傳統群眾工作主客體二元分離的格局。傳統群眾工作方法強調教育和動員，認為群眾的先進性和革命性必須在黨的組織和動員的過程中才能激發出來，這種主體和客體二元分離的群眾工作方法無法適應黨和社會的變化。黨群直議將人民群眾納入到決策層面，實現了執政黨和人民群眾共同作為平等的主體，對共同關注的話題和問題進行話語論證，用多元共識、公開審議和平等參與代替了傳統群眾工作的組織、動員。這種互動協商的群眾工作方法為人民群眾提供了參與和表達的平臺，從而實現了黨和人民群眾的有效、持續互動。

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[2]彭勃.論協商型治理與群眾路線的理論契合[J].江漢論壇，2014，（5）.

[3]付建軍，高奇琦.政府職能轉型與社會組織培育：政治嵌入與個案經驗的雙重路徑[J].理論與現代化，2012，（2）.

[4]高奇琦.協商民主的興起與黨群治理的構建[J].廣西社會科學，2009，（3）.

[5]付建軍.政社協商而非公民協商：懇談協商的模式內核——基于溫嶺個案的比較分析[J].社會主義研究，2015，（1）.

責任編輯 申華

D267

A

1003-8477（2016）12-0022-06

李傳兵（1974—），男，博士，貴州大學馬克思主義學院副院長、教授、碩士研究生導師，山西大學中國城鄉發展研究院博士研究生導師，教育部高校思政課教師年度影響力人物。

國家社科基金項目“協商民主視角下黨的群眾工作方法創新研究”（13CKS023）；貴州大學重點項目“馬克思主義經典作家群眾觀及其當代中國實踐”（GDZT201403）。