現行水利水電工程征地補償政策在陜西省的應用探討

楊雪婷,張 逍

(中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司,西安 710065)

現行水利水電工程征地補償政策在陜西省的應用探討

楊雪婷,張 逍

(中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司,西安 710065)

根據陜西省水利水電工程移民基本特性、陜西省社會、經濟、資源等實際情況，以及基層政府、移民與安置區居民不同群體的利益訴求，通過總結梳理已審定項目的征地補償標準，并結合典型工程的征地補償標準測算。深入分析現行征地補償政策、標準的適用性和存在的問題，為陜西省政府、省移民主管部門、項目業主以及規劃設計單位等提供基礎參考。關鍵詞：水利水電;征地;政策;補償

1 陜西省水利水電工程征地基本情況

陜西省境內現有大中型水庫共93座，其中已建成91座，在建2座，總庫容80.56億m3；樞紐不在陜西省境內，但庫區和移民涉及陜西省的大中型水庫2座，分別是三門峽水庫和寶珠寺水庫[1]。全省大中型水庫淹沒范圍涉及省內11個省轄市的62個縣(區、市)262個鄉(鎮)1 013個村，淹沒土地面積10.16萬hm2(152.43萬畝)，原始搬遷人口418 747人。建設征地范圍內征收的土地數量及構成詳見圖1。

2 征地補償標準相關分析

2.1 征地補償計算不夠統一

圖1陜西省水利水電工程征收土地數量及構成 單位：hm2

長期以來，中國水利水電工程建設征收土地補償的標準主要是依照土地平均年產值乘以補償倍數來計算的，補償倍數是按照有關規定計算，有剛性，可調整的區間不大，水利水電行業一般取16倍計算耕地的補償。所以土地平均年產值的確定對于土地補償的標準計算結果影響較大，而年產值的計算容易受到統計資料、種植結構、農產品物價、產量統計方法等多種因素的影響，造成計算結果差異較大。同時對于以經濟作物為主要產出物的城郊農村或特殊地區，因產量變幅較大，物價波動頻繁，很難客觀地反映實際情況、合理地計算年產值標準。

2004年國務院發布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)[2]，明確要求各省、自治區、直轄市“制定并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價”。政策出臺后，各地政府均積極地制定發布了相應的征地統一年產值標準和征地區片綜合地價標準。

根據國務院的要求，陜西省人民政府辦公廳于2010年出臺了《關于印發全省征地統一年產值及區片綜合地價平均標準的通知》(陜政辦發〔2010〕36號)。農村土地征收補償標準由單一的年產值倍數標準開始變為統一年產值與區片綜合地價的混合標準，并且實施統一的政府定價，逐漸規范了統一年產值的計算。但是該通知中并未明確農用地不同地類的補償標準，這顯然沒有體現水田、水澆地、旱地等不同地類的產值差異。

目前全國在統一年產值政策執行過程中，明確不同地類的補償標準的省份主要為山西省和新疆維吾爾自治區。山西省的政策規定“在同一區域內，耕地中的水澆地、水田在公布的補償總倍數基礎上增加2倍執行；旱地和園地按公布的補償總倍數執行；林地在公布的補償總倍數基礎上減少2倍執行；天然牧草地、人工牧草地和其他農用地在公布的補償總倍數基礎上減少4倍執行。”新疆維吾爾自治區的政策規定“一等耕地22 500元/hm2(1500元/畝)，二等耕地12 000元/hm2(800元/畝)，三等耕地9 000元/hm2(600元/畝)。”再根據作物的不同取不同倍數確定相應地類的年產值：如棉花地按耕地年產值的1.5倍，果園為耕地年產值的2倍，蔬菜地為耕地年產值的3倍，葡萄地為耕地年產值的4倍。

2.2 征地補償標準的關注度和重要性愈加明顯

水利水電工程移民一向有別于其他建設項目，征收農村集體耕地后均要實施安置措施[3]，從20世紀60、70年代開始，中國一直堅持有土安置的安置方式，征收土地后使用土地補償費和安置補助費來配置一定的土地資源，配置水利設施等農業基礎設施。補償費用與安置措施工程費進行平衡，老百姓得到的是土地資源，而不是資金。近年來，隨著水利水電工程的發展、移民安置條件的變化，特別是移民安置資源環境容量承載力縮減，當地政府和移民開始選擇多樣化的移民生產安置方式，逐年貨幣補償和自行安置等安置方式越來越受到老百姓的歡迎。

受其他非水利水電類建設項目土地征收補償方式的影響，按政策要求本應交由村組集體統一使用的土地補償費，很大一部分直接兌付給了移民群眾或者從村組集體經手后直接交由移民群眾，集體統一實施土地開發安置移民的工程項目越來越少，所以土地補償標準等于直接涉及到移民的切身利益，移民對土地補償標準的期望和期待也越來越高，土地補償標準成為移民關注的焦點，所以更加需要對土地補償標準的制定加以規范。

2.3 征地補償標準更新較慢，缺少動態調整機制

統一年產值是在某個時點，由國土部門統一制定，有一定的剛性，不受開發建設項目實際情況的影響，沒有具體的針對性，所以一般較容易被公眾認可。有效地避免了該辦法出臺以前，具體項目測算過程中人為的不確定因素。但是政策規定，統一年產值補償平均標準每3～5 a調整一次，具有一定的系統性[4]。2014年陜西省人民政府也啟動了新一輪的征地統一年產值標準更新和區片綜合地價制訂工作，修訂2010—2014年間標準的變化，可更加科學地指導征地補償工作。但截至本文落筆之時，未見到相關政策出臺的報道，至此，距上次統一年產值政策的出臺已過去6 a有余。6年間執行同一靜態標準，對于新近開展的水利水電工程建設征地工作的順利推進造成一定影響，隨著項目區其他類型征地項目補償標準的不斷提高，項目征地區的群眾往往不能接受6 a前制定的標準[5]。

2.4 “同地同價”政策對水利水電工程征地補償提出新的要求

2015年，中共中央國務院《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》提出“重大水利工程建設的征地補償、耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎設施項目同等的政策”[6]。但是相較于鐵路、高速公路等重大基礎設施工程，水利工程由于涉及范圍廣、安置任務重等特點，往往執行的是“同庫同價”、“就高補償”等政策。在一號文件的要求下，水利水電行業的征地補償政策要充分結合國土、交通等其他行業的征地政策。

3 典型工程征地補償標準測算

本文選取陜西省已完成前期工作的陜西鎮安抽水蓄能電站工程作為典型項目計算。

(1) 陜西鎮安抽水蓄能電站工程及移民概況

鎮安抽水蓄能電站位于陜西省商洛市鎮安縣月河鎮東陽村。電站距西安市公路里程134 km。本工程屬日調節純抽水蓄能電站，裝機容量1 400 MW，設計年發電量23.41億kWh，多年平均耗電量31.21億kWh。本工程等別為Ⅰ等大(1)型工程。工程建設用地總面積325.32 hm2(4879.81畝)，其中涉及耕園地29.66 hm2(444.93畝)，林地276.61 hm2(4 149.09畝)。

(2) 選擇陜西鎮安抽水蓄能項目的代表性

本項目的代表性在于：一是陜西省鎮安抽水蓄能電站為Ⅰ等大(1)型水電工程，但征收耕地數量不大，移民人數相對不多。陜西省水利水電項目近年來規模逐步縮小，涉及征地移民的數量也越來越少，征地和移民安置的規模適中。二是本項目水庫移民區為淺山區地帶，自然條件適中，有別于條件較好的關中地區平原區項目和條件較差的陜北或陜南地區深山峽谷區。三是本項目采取開發整理土地進行有土生產安置，建設農村居民點進行搬遷安置，生產和搬遷安置方式均是水利水電工程中最傳統最基本的安置方式，具有一定代表性。四是項目所在的鎮安縣縣域經濟條件適中，在陜西省2012—2014年3 a的全省83個縣域經濟排行中分別列43、45、44，各縣域經濟與項目補償單價標準的關系中，有一定的代表性。

3.1 耕地產值測算及補償倍數

(1) 年產值測算主要依據

鎮安縣國民經濟和社會發展統計資料(2010—2012)；鎮安縣月河鎮東陽村村級主要指標統計表(2010—2012)；陜西省年秋糧和夏季糧油收購價格資料(2010—2012)。

(2) 測算過程及結果

通過對建設征地涉及的東陽村2010—2012年統計報表分析，鎮安抽水蓄能電站建設征地涉及的主要耕地為旱地。根據現場調查，旱地的主要農作物為玉米和土豆等，一年兩熟。按2010—2012年3 a平均畝產量和單價計算主產品畝產值，副產品產值按主產品產值的8%計列。考慮畝產值按每年2%遞增至規劃水平年(2014年)[7-8]。計算過程詳見表1。

表1 東陽村耕地畝產值計算表 /(元·畝-1)

由表1可以看出，2012年東陽村糧食產量下滑，導致糧食作物畝產值下滑，但是烤煙的種植面積和產量均有所增加，經濟作物的畝產值相應增加。總體相加以后較2011、2010年增幅較大，但就3 a情況分析，則呈增長趨勢。

3.2 適用標準的分析與確定

按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(中華人民共和國國務院第471號令)，本項目的計算辦法為：建設項目的征地單價補償標準是耕地被征收前3 a平均年產值的16倍。以此計算，被征收旱地3 a平均年產值990.5元，乘以16倍，即15 848元/畝。

以此計算的標準低于鎮安縣絕大多數建設項目的征地補償標準。例如，鎮安縣涉及的大中型重點項目中，2010年針對西安至安康鐵路二線工程發布的《西安至安康鐵路增建第二線工程建設鎮安段征地拆遷暨建設環境保障工作實施方案》中列出的土地補償單價為：水田、水澆地、旱平地29 800元/畝、旱坡地28 800元/畝。鎮安縣地方建設項目中：《鎮安縣午峪綠色食品工業項目區征地拆遷安置補償實施方案》中涉及永樂鎮的永久性征收用地補償標準為：水田、水澆地補償45 000元/畝；旱平地補償35 000元/畝；旱坡地補償25 000元/畝。該項目中由于永樂鎮為縣城所在地，補償標準相對偏高。但總體來看，鎮安抽蓄按照產值倍數法計算得到的耕地補償標準均低于當地非水電類項目的補償標準。

根據陜西省征地統一年產值標準計算土地補償費和安置補助費的年產值標準。鎮安縣的綜合畝產值為1 477元，適用補償倍數為18倍，計算值為26 586元/畝，與鐵路等項目2010年公布的補償單價相當[9]。

4 結 語

通過對陜西省水利水電工程現行征地補償政策的分析，對常用補償標準辦法存在的問題進行梳理，以陜西省境內的典型項目作為案例進行測算，得出如下結論：

(1) 陜西省新建水利水電工程項目集體土地征收補償標準耕地應當使用國土部門發布的統一年產值標準，結合當地實際，確定合適的參照地類，計算耕地的補償標準。

(2) 目前征地制度改革正在全國范圍內展開，失地農民的征地補償標準和安置途徑、征地程序、社會保障等方面都在逐步改進，征地拆遷政策也將越來越完善。作為具有較強指導性的統一年產值應與時俱進，盡快更新標準或提供動態測算的辦法，以更好地推進陜西省水利水電工程的建設征地移民安置工作[10]。

(3) 水利水電行業要進一步做好與其他行業征地補償政策的銜接，同時兼顧新老水庫、不同區域水庫的補償標準，適時制定可操作的過渡政策，保障社會穩定。

[1] 李云英.關于陜西水資源開發利用問題的思考[J].陜西農業科學,2007(02):115-117.

[2] 中華人民共和國國務院.關于深化改革嚴格土地管理的決定(國發〔2004〕28號)[EB/OL].(2013-07-24)[2016-12-01].http://www.dafeng.js.cn/xxgk/JC201/V/79399.Shtml.

[3] 王傳明.大中型水電工程建設征地中的土地權屬問題[J].西北水電,2012(04)：10-13.

[4] 國土資源部.關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知(國土資發[2005]144號)[EB/OL].(2005-08-12)[2016-12-01].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/200508/t20050812_69436.htm.

[5] 吳貴亮.新疆集體土地上附著物征地拆遷補償標準研究[D].烏魯木齊：新疆農業大學,2012.[6] 中共中央國務院.關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見[EB/OL].(2015-02-01)[2016-12-02].http://www.gov.cn/googbao/content/2015/content-2818447.htm.[7] 仇娟東,趙景峰.基于耕地綜合價值的征地補償標準測算[J].寧夏大學學報( 人文社會科學版),2012(07):133-140.

[8] 王燕, 陳銘.南水北調中線工程漳河北至古運河南渠段耕地畝產值分析[J].南水北調與水利科技,2008(12)：32-33.[9] 熊誠，嚴云才，馮雪.不同行業項目交叉背景下水庫移民征地補償有關問題及對策探討[J].貴州水力發電,2012(04)：48-51.[10] 龔和平.水電工程建設征地移民安置補償費用概算基礎[M].北京.中國電力出版社,2010:94-97.

Study on Application of Current Compensation Policy for Land Acquisition in Water Resources and Hydropower Projects of Shaanxi Province

YANG Xueting, ZHANG Xiao

(Northwest Engineering Corporation Limited, Xi'an 710065,China)

In accordance with the basic characteristics of the population resettlement in water resources and hydropower projects of Shaanxi Province, the actual social, economic and resources status of Shaanxi Province as well as the beneficial requirements of the local grass-root government, the resettlement population and the different group masses of residents in the resettlement areas, adaptability and issues on the currently-applied compensation policy for land acquisition are deeply analyzed by combing the approved compensation standard and in combination with the estimated compensation standard for the typical projects. This study provides Shaanxi Provincial government, provincial population resettlement authority, project employer and planning & design firms, etc with reference. Key words: water resources and hydropower; land acquisition; policy; compensation

1006—2610(2016)06—0106—04

2016-05-05

楊雪婷(1983- )，女，陜西省延安市人，工程師，主要從事水庫移民工作.

TU45;TV223.31

A

10.3969/j.issn.1006-2610.2016.06.027