堅持穩中求進工作總基調 深化供給側結構性改革

楊偉民

2017年經濟工作的重點任務，用一句話來概括就是深化供給側結構性改革。振興實體經濟是供給側結構性改革的主要任務。

中央經濟工作會議總結了2016年經濟工作，對2017年經濟工作作出全面部署。

關于當前經濟形勢

2016年經濟形勢總的特點是，緩中趨穩、穩中向好。緩中趨穩，就是經濟增長繼續在中高速的臺階上小幅放緩，增長穩定性增強，季度之間非常平穩，前三季度增長6.7%，預計全年不會有大的變化，符合預期。在經濟發展新常態、潛在增長率下降的背景下，在全球經濟處在深度調整、復蘇仍然乏力的環境下，這已是個較高的速度了。

穩中向好，就是經濟發展出現了更多積極變化，經濟結構在優化、發展方式在轉變、增長動力在轉換。創新對增長的支撐作用、消費對增長的拉動作用等都進一步增強。就業崗位持續大幅度增加，居民收入同經濟增長基本同步，脫貧攻堅取得明顯進展，生態環境治理加快推進。這些方面的積極變化，正是黨中央所期待的。同時，經濟運行仍存在不少突出矛盾和問題，表現為產能過剩的矛盾依然突出，經濟增長的內生動力不足，金融風險有所積聚，部分地區困難較大等。

這次中央經濟工作會議對黨的十八大以來的經濟工作進行了回顧。黨的十八大以來的4年，以習近平同志為核心的黨中央初步確立了適應經濟發展新常態的經濟政策框架。第一，對經濟形勢作出經濟發展進入新常態的重大判斷，把認識新常態、把握新常態、引領新常態作為當前和今后一個時期做好經濟工作的大邏輯。第二，對經濟工作作出重大決策，形成以新發展理念為導向、供給側結構性改革為主線的政策體系。經濟發展進入新常態，在經濟工作的指導思想上必須樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，工作著力點必須以供給側結構性改革為主線。同時，對“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶、以人為核心的城鎮化、創新驅動發展、能源革命、擴大中等收入群體等作出決策部署。黨的十八大以來，中央財經領導小組召開14次會議，提出了一系列新理念、新思想、新戰略。如，對實施創新驅動發展戰略，提出要緊扣發展、強化激勵、深化改革、擴大開放；對推進城鎮化，提出首要任務是促進常住人口實現市民化，堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化；對水安全，提出要節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力；對能源安全，提出推動能源“四個革命” “一個合作”；對京津冀協同發展，提出要牽住疏解北京非首都功能這個牛鼻子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式；對長江經濟帶發展，提出要堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護，不搞大開發；等等。第三，在經濟工作的思想方法上，堅持穩中求進工作總基調，這是治國理政的重要原則，也是做好經濟工作的方法論。強調保持戰略定力，堅持問題導向、底線思維，發揚釘釘子精神，一步一個腳印向前邁進。

這三個方面一是回答了我國經濟發展所處階段，解決了對經濟形勢怎么看的問題，二是解決了在新常態下干什么的問題，三是解決了經濟工作怎么干的問題。實踐證明，這些判斷、決策和思想方法，都是符合實際的，取得了明顯成效。

關于2017年經濟工作的總體要求

2017年是實施“十三五”規劃的重要一年，是供給側結構性改革的深化之年。在這樣的年度背景下，做好2017年經濟工作首先要把握的是堅持穩中求進工作總基調。穩中求進已經提了多年，2017年貫徹好這個總基調具有特別重要的意義。穩是主基調，穩是大局。但穩不是不作為，在穩的前提下要在關鍵領域有所進取，在把握好度的前提下奮發有為。

按照穩中求進工作總基調，做好2017年經濟工作還要把握好以下幾個要求。第一，堅持推進供給側結構性改革。這是整個“十三五”時期經濟工作的主線，2016年的重點是“三去一降一補”，2017年的任務拓展為4個方面—繼續深入推進“三去一降一補”，深入推進農業供給側結構性改革，著力振興實體經濟，促進房地產市場平穩健康發展。第二，堅持宏觀政策要穩，要適度擴大總需求。這主要是為了穩定大局，為供給側結構性改革營造良好的宏觀環境。要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，財政政策要更加積極有效，預算安排要適應推進供給側結構性改革、降低企業稅費負擔、保障民生兜底的需要。貨幣政策要保持穩健中性，適應貨幣供應方式新變化，調節好貨幣閘門，努力暢通貨幣政策傳導渠道和機制，維護流動性基本穩定。要在增強匯率彈性的同時，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。要把防控金融風險放到更加重要的位置，下決心處置一批風險點，著力防控資產泡沫，提高和改進監管能力，確保不發生系統性金融風險。第三，加強預期引導。實現穩定大局，必須重視預期引導。一方面，要通過堅持基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持擴大開放，穩定民營企業家信心。另一方面要通過在政策上加強與市場的溝通等穩定市場預期。第四，社會政策要托底。按照守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論的思路，深入細致做好社會托底工作，擴大人民群眾獲得感，維護社會和諧穩定。

關于深化供給側結構性改革

2017年經濟工作的重點任務，用一句話來概括就是深化供給側結構性改革。2016年是供給側結構性改革的開局之年，以“三去一降一補”為抓手，努力推進，取得初步成效，比如，部分行業供求關系改善，PPI由負轉正，利潤增長提速，政府和企業理念行為也發生積極變化。但推進中也存在不少問題。分析這些問題的原因，一方面是因為供給側結構性改革本身是一項長期任務，不可能一蹴而就；另一方面，在工作層面出現的問題表明，對供給側結構性改革，還有一些模糊的、膚淺的、片面的認識。

深刻認識供給側結構性改革，需要把握兩個基本邏輯。第一個邏輯是，我國經濟運行中出現的短期問題，雖然有周期性、總量性因素，但根源是重大結構性失衡。第二個邏輯是，這些重大結構性失衡，雖然有政策上、工作上的因素，但根本原因是體制機制障礙，是市場沒有充分發揮配置資源的決定性作用，是政府沒有更好發揮應有作用。這兩個邏輯，是供給側結構性改革的實踐基礎。供給側結構性改革，最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質量，根本途徑是深化改革。最終目的是滿足需求，就是要深入研究市場變化，理解現實需求和潛在需求，在解放和發展社會生產力中更好滿足人民日益增長的物質文化需要。主攻方向是提高供給質量，就是要減少無效供給、擴大有效供給，著力提升整個供給體系質量，提高供給結構對需求結構的適應性。根本途徑是深化改革，就是要用改革的辦法解決結構性問題，一方面，要完善市場在資源配置中起決定性作用的體制機制，解決要素配置扭曲問題；另一方面，要加強激勵，特別是產權激勵，增強微觀主體的內生動力。最終，提高勞動生產率，提高全要素生產率，提高潛在增長率。

2017年，深化供給側結構性改革要重點做好4方面工作。

第一，深入推進“三去一降一補”。總的要求是，總結2016年工作，落實已部署的各項任務，根據新情況新問題完善政策措施，推動五大任務有實質性進展。

去產能，要緊緊抓住處置“僵尸企業”這個牛鼻子，通過處置僵尸企業達到去產能的目的。要繼續推動鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能。推動企業兼并重組，有序推進產權、股權交易，妥善處置企業債務，做好人員安置工作。嚴格執行環保、能耗、質量、安全等相關法律法規和標準。要防止已經化解的過剩產能死灰復燃。要用市場、法治的辦法做好其他產能嚴重過剩行業去產能工作，也就是說，去產能要擴圍，但辦法必須是市場化法治化的。

去庫存，要堅持分類調控，因城因地施策方針，重點解決三四線城市房地產庫存過多問題，要做到“四個結合”，即同促進1億農業轉移人口市民化、棚戶區改造、政府提供保障性住房以及建立租賃市場結合起來。

去杠桿，要在控制總杠桿率的前提下，把降低企業杠桿率作為重中之重。去杠桿和降杠桿有同也有不同。就總杠桿率而言，“去”和“降”有所不同。短期內，總杠桿率可能降不下來，但去杠桿更是一種政策方向，必須堅持。否則，一年要付的利息就會吃掉當年新增貸款和新增社會總融資的很大一部分，用于支持新增GDP的比例會越來越小，終究是不可持續的，會陷入惡性循環。所以，要管住貨幣總量，控制總杠桿率。就企業杠桿率而言，“去”和“降”是相同的，既要堅定去杠桿的政策方向，也要實實在在地降低企業杠桿率。政策措施主要是支持企業市場化法治化債轉股、加大股權融資力度、加強對企業自身債務杠桿的約束等。

降成本，要在減稅、降費、降低要素成本上加大工作力度，降低各類交易成本特別是制度性交易成本，減少審批環節，降低各類中介評估費用，降低企業用能成本，降低物流成本，提高勞動力市場靈活性，推動企業眼睛向內降本增效。

補短板，要從嚴重制約經濟社會發展的重要領域和關鍵環節、從人民群眾迫切需要解決的突出問題著手。前者主要是加大脫貧攻堅力度，提高公共服務水平和質量，增強創新能力，加大人力資本投入力度，加快生態文明建設，補齊產業鏈條短板，加強基礎設施薄弱環節等。后者主要是抓一些民生工程、民心工程，如最近中央財經領導小組第14次會議研究的推進北方地區冬季清潔取暖、普遍推行垃圾分類制度、加快推進畜禽養殖廢棄物處理和資源化、提高養老院服務質量、規范住房租賃市場和抑制房地產泡沫、加強食品安全監管等。在補短板中，還要注意既要補硬的短板，也要補軟的短板，既補發展短板，也補制度短板。不能單純從保增長、擴投資入手來補短板，否則，補短板就變成擴大需求，而不是供給側結構性改革了。

第二，積極推進農業供給側結構性改革。農業的供給側結構性改革也十分迫切。現在，農業總量過剩，但食品安不安全是老百姓最關心的。所以，農業供給側改革，在方向上，要把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，狠抓農產品標準化生產、品牌創建、質量安全監管，為此要加大農村環境突出問題綜合治理力度，加大退耕還林還湖還草力度。在政策上，要積極穩妥改革糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度。抓好玉米收儲制度改革，做好政策性糧食庫存消化工作。在市場主體上，要通過細化和落實承包土地“三權分置”辦法，培育新型農業經營主體和服務主體。在產權制度改革方面，要明晰農村集體產權歸屬，賦予農民更加充分的財產權利。統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。

第三，著力振興實體經濟。振興實體經濟是供給側結構性改革的主要任務。實體經濟是強國之本、富民之基。中國從低收入國家跨入中等收入國家、成為世界第二大經濟體主要靠的是實體經濟，今后要跨入高收入國家，也只能且必須依靠實體經濟。這一戰略思想必須堅定不移，并一以貫之地加以落實。在振興實體經濟中要把握好四對關系：

一是質和量。在實體經濟既存在產能過剩，又面臨優質供給不足的條件下，振興實體經濟，要一手去產能，一手全面提升產品質量，因為低質產能才會變成過剩產能，成本上升的劣勢也只有用質量優勢才能對沖。要堅持以提高質量和核心競爭力為中心，堅持創新驅動發展，擴大高質量產品和服務供給。要樹立質量第一的強烈意識，開展質量提升行動，提高質量標準，加強全面質量管理。引導企業形成自己獨有的比較優勢，發揚“工匠精神”，加強品牌建設，培育更多“百年老店”，增強產品競爭力。

二是新和老。實施創新驅動發展戰略，既要推動戰略性新興產業蓬勃發展，也要注重用新技術新業態全面改造提升傳統產業。既要支持新產業、新企業，也要支持老產業、老企業。傳統產業是增長的主體，只有傳統的產業，沒有傳統的產品。很多傳統產業的老企業，只要瞄準國際同行業標桿推進技術改造，提高產品技術、工藝裝備、能效環保等水平，其產能就會變成優質產能。

三是內和外。振興實體經濟，必須堅持擴大開放，利用好兩個市場、兩種資源。這幾年外資特別是制造業外資，進的在減少，走的在增多，必須高度重視。所以，中央經濟工作會議要求，要建設法治化的市場營商環境，加強引進外資工作，更好發揮外資企業對促進實體經濟發展的重要作用。

四是大和小。振興實體經濟，要優化產業組織。要通過市場公平競爭提高集中度，提高大企業素質。要高度重視中小微企業發展，在市場準入、要素配置等方面創造條件，支持他們參與市場公平競爭。

第四，促進房地產市場平穩健康發展。針對今年房地產泡沫擴大問題，中央經濟工作會議專門把促進房地產市場平穩健康發展作為供給側結構性改革的重要任務，和“三去一降一補”中的房地產去庫存相互補充。住房本來是給人住的，在一個穩定的制度和市場環境下，也可以作為投資品，購房出租，通過收取租金取得回報。但如果政策不當和制度不完善，住房的投資屬性很容易演變成投機行為。所以，經濟工作會強調，要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位。在此基礎上，要綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫，又防止出現大起大落。這是一個總體的要求。金融政策，要在宏觀上管住貨幣，微觀信貸政策要支持合理自住購房，嚴格限制信貸流向投資投機性購房。土地政策，要落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標，落實地方政府主體責任，房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。堅持購租并舉，加快住房租賃市場立法，培育和規范發展住房租賃市場，加快機構化、規模化租賃企業發展。加強住房市場監管和整頓，規范開發、銷售、中介等行為。從根本上解決房地產高泡沫和高庫存并存的局面，必須調整城鎮化布局和空間結構。功能集聚過多、人口壓力過大、房價過高的特大城市，要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展。

關于加快推進關鍵性改革

要按照統籌推進、重點突破的要求加快改革步伐，更好發揮改革牽引作用。

第一，深化國企國資改革。混合所有制改革是國企改革的重要突破口，要按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的要求，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。加快推動國有資本投資、運營公司改革試點。

第二，加強產權保護制度建設。抓緊編纂民法典，加強對各種所有制組織和自然人財產權的保護。堅持有錯必糾，甄別糾正一批侵害企業產權的錯案冤案。保護企業家精神，支持企業家專心創新創業。

第三，穩妥推進財稅和金融體制改革。落實推動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加快制定中央和地方收入劃分總體方案，抓緊提出健全地方稅體系方案。深入研究并積極穩妥推進金融監管體制改革，深化多層次資本市場體系改革，完善國有商業銀行治理結構，有序推動民營銀行發展。

此外，還要推動養老保險制度改革，推進“一帶一路”建設，發揮好政策性、開發性、商業性金融作用。

在改革推進機制上，要完善跨部門的統籌機制，加強對財稅、金融、土地、城鎮化、社會保障、生態文明等基礎性重大改革的推進，既制定方案又推動落實。既要抓好重大改革頂層設計，也要充分調動地方和基層推動改革的積極性和主動性。