關于完善農村土地承包經營制度發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的認識與思考

趙 鯤，劉 磊

黨的十八屆五中全會提出，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，發(fā)揮其在現代農業(yè)建設中的引領作用。這是針對中國農戶經營規(guī)模小、市場競爭力弱所做出的重大決策，是做好農業(yè)農村工作的重要指導。土地是最基本的農業(yè)生產要素。發(fā)展適度規(guī)模經營，必須順應工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農村勞動力大量轉移的新形勢，不斷創(chuàng)新和完善農地經營體制機制，促進土地經營權流轉和集中，為提升土地產出率、勞動生產率、資源利用率提供基礎和保障。

1 中國農村承包耕地經營現狀

農業(yè)部全國農村經營管理統(tǒng)計數據顯示，截至2015年6月底，全國共有承包農戶2.3億戶，承包集體耕地合同面積13.3億畝（據第二次全國土地調查數據，實際面積約為18億畝）。近年來，農村土地承包經營權流轉加快，多種形式的規(guī)模經營方式不斷涌現，農村承包耕地經營呈現以下特點：

（1）農村土地經營權流轉加快，但大部分承包耕地仍由承包農戶管理經營。據統(tǒng)計，2009－2015年，全國承包耕地流轉總面積從1.5億畝增加到4.4億畝，增長了1.9倍，年均增長速度超過19.5%，但承包農戶的土地經營主體地位沒有根本改變。第一，承包農戶仍然經營著絕大部分承包耕地。目前，全國仍有2/3的耕地由原承包農戶自己經營，在已經流轉的1/3的承包耕地中，流入承包農戶的比例約為58%。兩者合計，由承包農戶經營的承包耕地比例仍超過87%。在第二第三產業(yè)不夠發(fā)達的地區(qū)，例如山西、新疆、海南等省（區(qū)），這一比例甚至超過95%。第二，通過土地經營權流轉形成的規(guī)模經營主體發(fā)展較快，但其形成的土地集中型規(guī)模經營面積占比依然較低。全國經營承包耕地面積在50畝以上的農戶由274萬戶增加到341萬戶，經營耕地面積約3.5億畝，占全部耕地總面積的26.4%。在第二第三產業(yè)較發(fā)達的上海，這一比例較高，為31%。

（2）在傳統(tǒng)承包農戶管理經營的耕地中，大部分已經通過購買服務、緊密合作等方式實現了不同程度的規(guī)模經營。從農業(yè)部組織的大量實地調查結果來看，雖然大部分承包耕地仍由承包農戶自己管理，但依靠自家人力畜力耕種的傳統(tǒng)模式已基本改變，通過緊密的組織帶動或松散的服務帶動等多種方式，農戶實現了機械化作業(yè)與規(guī)模經營。一種方式是在合作組織帶動下形成的較為緊密的規(guī)模經營形式。在這種方式中，承包農戶通過加入專業(yè)合作社等形式，以“生產在家、服務在社”的方式，實現統(tǒng)一購買農資、統(tǒng)一機械化作業(yè)、統(tǒng)一對外銷售等，把承包農戶的分散生產經營活動轉變?yōu)榭梢詰矛F代農業(yè)生產裝備的機械化生產、規(guī)模化經營。截至2015年12月底，全國工商部門注冊登記的農民專業(yè)合作社有153.1萬家，帶動農戶超過1億戶，占承包農戶總數的42%。另一種方式是社會化服務組織帶動下形成的較為松散的規(guī)模經營形式。在這種方式中，承包農戶通過與農機作業(yè)、植物保護、農資供應、產品營銷等社會化服務組織簽訂購買、銷售、托管、代耕等協議的形式，利用新型經營主體擁有的現代農業(yè)生產裝備，完成承包耕地的部分田間作業(yè)和產前產后經營活動。據統(tǒng)計2015年全國共有35萬多個農業(yè)產業(yè)化組織，帶動了47%的承包農戶；同時，還有17.5萬個農機作業(yè)服務組織，農作物耕種收綜合機械化水平達61.6%；此外，還有3.8萬個專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治組織，擁有專業(yè)服務人員59.2萬人。在這種情況下，名義上是農戶自己管理耕地，但多數作業(yè)環(huán)節(jié)已經交由新型主體完成。例如，2015年3月，筆者走訪了河北省石家莊市鹿泉區(qū)南龍貴村。該村3000多畝耕地中有2000多畝仍由承包農戶管理。但是，據參加座談的村民介紹，自己實際上至多承擔打藥、澆水、施肥三個環(huán)節(jié)的作業(yè)，其他諸如耕地、播種、收割等環(huán)節(jié)的作業(yè)，都是外包給村里的兩個農機服務隊來完成的。

2 不同規(guī)模經營形式的區(qū)別與聯系

（1）從產權的角度看，不同規(guī)模經營形式呈現出承包農戶與新型經營主體之間不同的權利分享關系。從長遠看，中國農村土地規(guī)模經營的形成過程，也就是18億畝承包耕地的經營權逐步從2億多傳統(tǒng)承包農戶手中，轉移或聚集到規(guī)模經營農戶等新型經營主體的過程。從實踐進程看，這種轉移不可能一蹴而就，只能是逐步發(fā)展、循序漸進，在發(fā)展的不同階段就表現為不同的規(guī)模經營形式，如前述服務組織帶動下的松散服務型、合作組織帶動下的緊密合作型以及土地流轉后的集中經營型。

如果將承包農戶在承包地上的經營權細分為種植決策權、田間管理權和產品處置權，那么，這三種規(guī)模經營形式可以歸納為兩種權利分享方式：第一種是土地經營權流轉形成的規(guī)模經營，即土地集中型規(guī)模經營。承包農戶以獲得租金為代價，將上述三項權利全部讓渡給新型經營主體。這是一種最為簡單的權利義務關系，在租賃合同期內，只要新型經營主體不違背合同約定，他與承包農戶之間唯一打交道的機會就是按時交接租金。第二種是土地經營權共享形成的規(guī)模經營，包括緊密合作型、松散服務型規(guī)模經營。加入專業(yè)合作社的農戶仍然自己管理承包地，但必須按照合作社的規(guī)定，確定種什么、如何種、如何銷售，與合作社共享部分或全部種植決策權、田間管理權以及產品處置權。與服務組織協作的農戶仍然享有種植決策權、產品處置權，但根據自己的需要，采取委托代耕、土地托管等多種形式與服務組織共享田間管理權。例如，許多托管服務組織提供的打藥、機耕、機收等專項服務，實際上是在承包土地上進行田間作業(yè)的權利。而承包地上種什么、收獲的作物如何處置等權利，依然歸承包農戶掌握。

（2）從發(fā)展的角度看，不同經營形式實現規(guī)模化經營的程度不同，正體現了規(guī)模經營發(fā)展的階段性和漸進性。新型經營主體是發(fā)展規(guī)模化經營的主導力量，但由于在上述三種經營形式中獲得的土地經營權利不同，其帶動形成的規(guī)模化經營程度也有明顯差異。從筆者調查的情況看，在土地集中型規(guī)模經營中，流入方有的根據生產需要打機井、修水渠，有的實施測土配方施肥、改良土壤，有的平整土地以方便大型機械耕作，使土地、資金、技術、良種、農機等生產要素最大限度地結合起來，有利于更全面、更徹底地實現土地的規(guī)模化、機械化經營。在“生產在家、服務在社”的緊密合作型規(guī)模經營中，雖然合作社通過與社員的入社協議可以統(tǒng)一開展購買、耕作、收獲、銷售等部分或全部作業(yè)，但由于承包農戶沒有真正把土地經營權轉出，新型經營主體難以利用現代物質裝備統(tǒng)一平整土地、培肥地力、改善農田設施，只能算是實現了作業(yè)環(huán)節(jié)或購銷環(huán)節(jié)的規(guī)模化經營。在委托代耕、土地托管等松散服務型規(guī)模經營中，由于承包農戶與服務組織之間缺乏有力的制度約束，其所實現的作業(yè)、購銷等環(huán)節(jié)的規(guī)模化經營大多帶有偶然性、不穩(wěn)定性。由于接受服務的農戶缺乏統(tǒng)一組織，其承包地塊不易連片成方，大型農機具的使用效率也會受到影響，更難以開展大規(guī)模的農田基本建設。

（3）從實踐的角度看，不同規(guī)模經營形式各有不同的適應環(huán)境，并無優(yōu)劣之分。中國農村人口眾多，農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移是一個漫長的歷史過程，在實踐中必然表現出漸進性、階段性，而承包農戶在脫農的不同階段，對轉移多少土地經營權就會有不同的選擇。如果承包農戶脫農不充分、而新型經營主體也不愿全面承擔經營風險，雙方就傾向于選擇松散服務型或緊密合作型的規(guī)模經營形式，通過共享土地經營權、共擔經營風險來實現規(guī)模化經營。如果承包農戶已基本脫農，而新型經營主體又已具備較強資金、技術實力及風險承擔能力，雙方就會傾向于將土地經營權長期流轉，實現土地集中型規(guī)模經營。從長遠看，在農村土地集體所有、不準買賣的制度框架下，通過土地經營權流轉形成的土地連片方式的規(guī)模經營是最徹底的農業(yè)規(guī)模經營方式，是中國農業(yè)發(fā)展的目標和方向。隨著承包農戶向第二第三產業(yè)轉移穩(wěn)定性的提升，產權關系簡單明確、交易成本較低的流轉方式將會被更多地采用。例如，筆者在河北省石家莊市鹿泉區(qū)調查的一家土地托管合作社，托管面積最多時曾達到12萬畝，但由于土地流轉面積的不斷擴大，近兩年托管面積降低到3萬畝左右。同時，必須注意的是，由于農村勞動力轉移的漸進性、長期性和反復性，通過共享土地經營權，以組織或服務規(guī)模擴大方式形成的規(guī)模經營，將在相當長的時期內成為中國實現農業(yè)規(guī)模經營的重要路徑。

3 促進規(guī)模經營發(fā)展必須解決的問題

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，一方面吸引了大量農村勞動力轉向第二第三產業(yè)，為土地經營權的集中騰出了空間；另一方面又提升了農業(yè)物質裝備水平，為土地規(guī)模經營提供了必要的生產力基礎。引導土地經營權有序流轉，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，已經成為必然趨勢。同時，受制于人多地少的國情農情、農村勞動力轉移的長期性及新型農業(yè)經營主體發(fā)育的漸進性，土地規(guī)模經營發(fā)展還面臨一些需要認真研究和解決的問題。

（1）土地要素與其他農業(yè)生產要素配置的錯位問題。發(fā)展現代農業(yè)，需要土地、資金、技術、人力、農機等生產要素統(tǒng)一優(yōu)化配置，以提升資源利用效率和農業(yè)生產經營效益。但是，從筆者調查的情況看，由于多數傳統(tǒng)承包農戶依靠老人和婦女兼業(yè)種地，他們雖然頑強地保留著承包土地經營權，但大多已經不再擁有必要的農機具，也不再掌握新的種植技能。而那些購買了現代農機具、掌握先進種植技能、擁有土地規(guī)模經營能力的新型農業(yè)經營主體，許多卻難以獲得適度的土地經營權。例如，筆者走訪的南龍貴村，參加座談的6名中老年農民，連打農藥用的噴霧器都沒有購買，而是直接到農資服務站租用。而同村的一位種糧大戶，雖然擁有拖拉機、收割機、播種機等20多臺（套）農機具，但由于農戶承包地小而分散、老年農民戀土而不流轉等原因，很難找到連片成方的大地塊，經營能力難以充分施展。這種資金、技術、勞動力等生產要素由新型經營主體集中掌握，而土地經營權要素由傳統(tǒng)承包農戶分散掌握的局面，既造成現代農業(yè)生產裝備和技術的浪費，也嚴重制約了農業(yè)規(guī)模經營的發(fā)展。

（2）農業(yè)生產由新型經營主體承擔這一現實與現行扶持政策以傳統(tǒng)承包農戶為主要瞄準對象之間的錯位問題。大量的調查發(fā)現，即使在沒有流轉的承包土地上，耕種、植保、收獲等主要作業(yè)環(huán)節(jié)也已經由農機大戶、植保大戶、合作社、社會化服務組織等新型經營主體承擔，從促進農業(yè)生產發(fā)展的角度講，應該圍繞他們的需求制定針對性的扶持政策。但是，由于傳統(tǒng)承包農戶仍然擁有承包土地的經營權，現行種糧農民直接補貼、農業(yè)保險保費補貼等扶持政策多以承包土地數量為基礎，以小規(guī)模分散經營農戶為對象設計并實施。許多新型經營主體反映，他們是真正的種糧者，卻拿不到糧食生產補貼，而有的農戶已經在城鎮(zhèn)工作生活，卻還領取糧食生產補貼；為減少自然風險損失，他們愿意多交納保險費以獲得更高額度的補償，卻找不到相應的保險產品；他們的大型農機具只能露天放置，收獲的糧食無處存儲，想興建倉儲設施卻發(fā)現現有的設施農用地政策遲遲得不到落實。

（3）農村土地流轉價格上漲過快導致的兩難問題。近年來農村土地流轉價格不斷攀升，已經成為影響規(guī)模經營主體從事農業(yè)、特別是糧食生產的重要因素。目前，一些平原地區(qū)的土地流轉價格已經達到每畝700～800元，有的甚至超過每畝1 000元。如果種植糧食作物，在正常年景下，每畝還有200～300元的純收入；如果遭遇較大的自然災害，就很難有盈利。因此，基層干部對此十分為難：一方面，土地流轉價格是市場形成的，政府不能干預，即使干預，農戶也不會接受；同時，傳統(tǒng)承包農戶又把承包地流轉看作重要的財產性收入來源。可是另一方面，如果任其上漲，肯定會影響糧食生產，規(guī)模經營發(fā)展不起來，中國農產品的國際競爭力更難以提升。

（4）城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的“人地分離”問題。改革開放以來，中國開展了兩輪農村土地承包，各村組按人口平均分配承包地，并收回因遷出、死亡而失去村組集體成員資格人員的承包地，轉而分配給新增集體成員，這也是解決“人地分離”問題的重要途徑。但是，從筆者調查的情況看，一些地方在二輪承包時沒有按人口變化調整土地分配，導致“人地分離”問題日趨嚴重。有的農民據此反映，“現在活人沒地種，死人有地種”；“農村中又有了新的地主，把地租給別人收租金，還拿著種地補貼”。當前，隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的深入推進，大量農村人口遷往城鎮(zhèn)，他們在農村的承包地如果不能有序退出，而是永久地擁有一小塊承包地，就成為事實上的“小地主”，自己不耕種卻定期收租金，勢必提高務農農民的農業(yè)生產成本，也阻礙耕地的成片整治，成為制約農業(yè)規(guī)模經營發(fā)展的重要因素。

4 政策建議

發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，既是提升中國農業(yè)競爭力、建設現代農業(yè)的必由之路，也是一項涉及土地制度改革、新型主體培育、扶持政策完善等諸多內容的系統(tǒng)工程，亟須從以下幾個方面完善相關政策。

（1）堅持農村土地集體所有、農戶家庭承包經營的基本制度，為發(fā)展規(guī)模經營奠定堅實的產權基礎。中國現行的農村土地集體所有、農戶家庭承包經營的基本制度，是在反復實踐的基礎上確立的，符合農業(yè)生產特點，能夠容納不同生產力發(fā)展水平的需要。堅持這一制度，一方面可以利用集體經濟組織的框架，防止土地兼并和兩極分化；另一方面又可以發(fā)揮家庭經營在農業(yè)生產中的天然優(yōu)勢，提高農業(yè)生產效率。當前，阻礙中國現代農業(yè)發(fā)展的，不是土地集體所有、農戶家庭承包經營的基本制度，而是超小規(guī)模的分散經營方式。在完善法律或制定政策時，都必須明確堅持農村基本經營制度的原則，既給承包農戶長久的“定心丸”，又給新型主體穩(wěn)定的經營預期，在確保農民平等享有承包權的基礎上，引導和促進土地經營權的有序集中。

（2）以實現“耕者有其田”為方向，按照“三權分置”的原則推動土地承包經營制度的完善和創(chuàng)新。國內外實踐證明，由直接耕種土地的勞動者享有田地耕作權，最有利于提高農業(yè)生產效率，維護農村社會和諧穩(wěn)定。因此，無論是土地公有制還是土地私有制，都必須把實現“耕者有其田”作為努力方向，采取有效措施防止“不在地主”的產生和發(fā)展。1947年在西柏坡召開的全國土地會議上，中國共產黨制定的《中國土地法大綱》就確定了“耕者有其田”的政策取向；而新中國建國以來正反兩方面的實踐也說明，只有堅持這一方向，才能促進農業(yè)生產健康發(fā)展。在1978年改革開放后的30多年間，中國通過逐步賦予承包農戶相對獨立的土地承包經營權，探索出了集體土地所有制下實現“耕者有其田”的具體形式，實踐證明是成功的。在當前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，為防止大量承包農戶進城后“人地分離”形成新的“不在地主”，必須相應地完善土地承包經營制度，探索“耕者有其田”在新時期的有效實現形式。要按照所有權、承包權、經營權“三權分置”的原則，以實現“耕者有其田”為目標，在穩(wěn)定現有農村土地承包關系的基礎上，鼓勵地方探索建立進城農戶承包地有償退出機制，引導土地經營權向真正種地者集中。對于經濟發(fā)達、農民向第二第三產業(yè)轉移充分、集體經濟實力強的地區(qū)，可以發(fā)揮土地集體所有的制度優(yōu)勢，允許探索集中統(tǒng)一整理、成員平均承包競爭經營、股份合作等方式，促進農業(yè)規(guī)模經營加快形成。

（3）以促進土地規(guī)模經營、發(fā)展現代農業(yè)為導向，確定同等保護集體土地所有權、農戶土地承包權和規(guī)模經營主體土地經營權的基本原則。當前，中國廣大農民群眾已經基本解決了溫飽問題，農村社會保障制度也逐步健全，農村承包土地的社會保障功能相應弱化。現階段完善土地承包經營制度，應更多地著眼于促進土地規(guī)模經營和發(fā)展現代農業(yè)。應當按照同等保護集體土地所有權、農戶土地承包權和規(guī)模經營主體土地經營權的原則，盡快完善相關政策法律。對于土地所有權，要充分體現農民集體在承包地處分中的決定權，包括有償收回權、使用監(jiān)督權、流轉知情權與同意權等，確保為集體成員提供最基本的生活保障，防止出現“不在地主”，防止土地為少數人兼并。對于土地承包權，主要是確保農戶特別是進城落戶的農戶能夠獲得對外出租和征地補償收益，能夠在經濟不景氣時保留一條回鄉(xiāng)種地的退路。對于土地經營權，要重點體現對規(guī)模經營主體發(fā)展現代農業(yè)的支持，包括鼓勵中長期流轉土地、保護流轉到期后經營方的優(yōu)先續(xù)約權、允許土地經營權用于抵押擔保，以調動他們加強農田建設、培肥地力、增加投入、發(fā)展可持續(xù)農業(yè)的積極性。