落實《民辦教育促進法修正案》穩步推進民辦教育分類管理

周朝成

(浙江樹人大學 中國民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

落實《民辦教育促進法修正案》穩步推進民辦教育分類管理

周朝成

(浙江樹人大學 中國民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

民辦學校分類管理是我國民辦教育改革的重大政策選擇，隨著教育一攬子法律和《民辦教育促進法修正案》的通過，實施分類管理已經成為我國“十三五”時期民辦教育改革的重要工作。在推進改革的過程中，地方政府必須堅持公益性導向，在國家頂層設計初步框架下，加快在產權制度、人事制度、土地稅收、財政資助、治理體系以及退出機制等方面的制度設計，穩步推進分類管理工作，促進民辦教育的可持續發展。

民辦教育；《民辦教育促進法修正案》；分類管理；可持續發展

2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過了修改《民辦教育促進法》的決定(下稱“《修正案》”)。本次修法的核心內容是實施民辦學校分類管理。這是解決我國民辦教育領域一系列重大問題的一項重大改革，涉及理清民辦學校模糊產權、法人屬性選擇、解決合理回報問題以及建立財政資助體系等，是我國建立民辦教育現代治理體系、促進其健康可持續發展的基本前提。

一、分類管理是我國民辦教育改革的重大制度

2010年，我國頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》，基于提升民辦教育辦學質量、加大對民辦教育資助力度的考量，提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。”由于我國民辦學校缺乏清晰的產權制度，存在合理回報的情況，政府很難實施財政資助，分類管理成為政府的一個重要政策選擇。“十二五”期間，民辦教育分類管理工作在全國范圍內開展了多個試點，但總體上成效不夠顯著，實踐中存在很多的困難和障礙，也缺乏對試點改革效果系統、全面的評估，甚至在理論與實踐界仍存在較大分歧，給穩步推進分類管理改革工作帶來了不同程度的挑戰。“十三五”期間，國家將有序推進民辦學校非營利性與營利性分類管理改革。

第一，國家對于教育法律法規的一攬子修改，為營利性教育打開了法律空間。2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過了關于修改《教育法》的決定，將原來第二十五條中的“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”修改為“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織。”在《高等教育法》修訂時，將原第二十四條“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的”修改為“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益”。雖然全國人大法律委員會對《民辦教育促進法修正案(草案)》當時暫不交付表決，但是在征求意見的基礎上，于2016年11月7日通過了修改《民辦教育促進法》的決定。

第二，在立法的基礎上，國家層面陸續出臺了一系列法規、政策與制度，推進分類管理。2016年《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中明確提出“建立分類管理、差異化扶持的政策體系，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”。教育部“2016年工作要點”明確指出：“推進民辦教育分類改革，進一步修改并出臺鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見。研究制訂民辦學校分類登記實施細則、營利性民辦學校監督管理實施細則等，有序實施民辦學校分類管理。”2016年4月，中央全面深化改革領導小組第二十三次會議由國家主席習近平主持，審議通過了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》，支持和規范民辦教育發展，建立營利性和非營利性民辦學校分類登記、分類管理制度，提高教育質量。2016年12月29日，上述三個文件分別由中共中央辦公廳、教育部等五部門印發，同時，由國務院印發了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》(下稱“《若干意見》”)。2017年1月，由國務院印發的《國家教育事業發展“十三五”規劃》指出：“推進民辦學校分類管理。建立非營利性與營利性民辦學校分類管理政策體系，實行差別化扶持，加強分類指導和規范管理，推動各類民辦學校明確法人屬性，明晰產權歸屬。”教育部“2017年工作要點”指出：“加快辦學體制改革。落實《修正案》《若干意見》以及配套文件《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》。修訂《民辦教育促進法實施條例》。推動各地出臺促進民辦教育發展的制度文件。召開全國民辦教育工作會議。”

國家穩步有序地出臺了一系列法律法規，已階段性地完成了國家層面的分類管理法律政策框架。這有三個層面的涵義：第一，分類管理是我國民辦教育領域改革的重大政策選擇，是一項長期性的穩定政策；第二，分類管理法律政策為營利性教育創造了制度空間，出現了營利性學歷教育這一新生事物；第三，根據國家頂層設計，各地政府將陸續出臺分類管理的地方法規與政策，民辦教育區域性發展特征將更加顯著。

二、堅持公益性導向是分類管理的重要指導原則

堅持公益性是我國社會主義教育事業長期遵循的一個重要原則，國家法律法規及其政策層面長期堅持公辦學校的公益性，鼓勵社會力量辦學的公益性。十八屆三中全會指出：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。”同時，國家也充分肯定其他所有制成分在社會主義經濟建設中的作用，高度重視市場機制對于資源配置的作用。黨的“十五大”提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，“十八大”提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，十八屆三中全會直接提出“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度”。教育領域普遍認為，教育是公益性事業，市場的介入會影響其公益屬性。隨著我國社會主義市場經濟的日趨完善，市場機制調節的范圍越來越廣、程度越來越深，傳統的公益性觀點受到了挑戰。教育提供的正式途徑逐漸演變為公共途徑和市場途徑兩種——公共途徑是由政府部門和公共組織提供的教育，市場途徑則是以實施營利性行為的個人或營利性組織為基礎的市場提供的教育*勞凱聲：《面臨挑戰的教育公益性》，《教育研究》2003年第2期，第3-9頁。。市場的作用程度與教育公益性在一定程度上存在著負相關關系，但是即便有市場介入的領域，也仍然具有公益性。也就是說，即便是營利性民辦學校，仍然要看到其公益性的一面。

市場的公益性在《修正案》及隨后出臺的一攬子法規政策中得到了體現。雖然《修正案》打開了營利性教育的發展空間，但是國家仍希望通過政策引導，讓更多的民辦學校選擇非營利性辦學，即便選擇營利性辦學，也須堅持公益性。《修正案》第三條指出：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。”法律統一將民辦教育事業定為公益性事業，并沒有區分非營利性與營利性，并且要求各級政府要將民辦教育納入到國民經濟和社會發展規劃中。根據這一基本定性，《民辦學校分類登記實施細則》第二條指出：“民辦學校應當遵守國家法律法規，全面貫徹黨的教育方針，堅持公益性導向。”《營利性民辦學校監督管理實施細則》第三條指出：“營利性民辦學校應當堅持教育的公益性，始終把培養高素質人才、服務經濟社會發展放在首位，實現社會效益與經濟效益相統一。”

分類管理直接關涉現有民辦學校選擇非營利性還是營利性的問題。《若干意見》指出：“舉辦者自主選擇舉辦非營利性民辦學校或者營利性民辦學校，依法依規辦理登記。對現有民辦學校按照舉辦者自愿的原則，通過政策引導，實現分類管理。”雖然法律實施以前有一個過渡期，但是對于不同類型與發展模式的民辦學校而言，仍需要慎重考慮。由于民辦學校發展既有滾動發展模式，也有投資發展模式，總體上具有較為明顯的投資辦學特征，部分學校選擇成為營利性民辦學校是正常的，法律法規政策本身也為營利性教育打開了空間，政府部門以及社會各界要尊重和正視這種選擇，并設計好制度與政策，鼓勵選擇營利性的民辦學校堅持公益性辦學道路。

推進分類管理工作更為關鍵的問題是民辦學校的財產清算，這是當前地方政府和民辦學校舉辦者共同面臨的矛盾與焦點。按照《若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》的規定，選擇非營利性的民辦學校在終止辦學時才進行清算，選擇營利性的民辦學校應當進行財務清算，依法明確財產權屬，土地、校舍和辦學積累等財產的權屬并繳納相關稅費，辦理新的辦學許可證，重新登記，繼續辦學，這就會出現以下問題。

第一，財產清算涉及我國民辦教育發展過程中產權不清這一先天性問題。從某種意義上講，分類管理的初始工作面上是非營利性與營利性之選，實質上需要解決長期以來民辦學校產權懸置的問題，落實民辦學校法人財產權，明晰產權和產權結構，使民辦學校在非營利性與營利性兩個不同的軌道上健康運行。對營利性學校而言，這項工作更為迫切，按照規定需要在財產清算的基礎上明晰產權結構，重新辦理辦學許可和登記后方可繼續辦學。對于后期發展起來的投資型民辦學校而言，產權結構相對清晰，清算工作并不難；而對于前期滾動發展型的部分民辦學校而言，這是一項非常復雜、繁重的工作，這類學校的初始辦學者出資額往往不清也不高，很多是在國家相對寬松的民辦教育政策環境下逐步發展起來的，如果這部分學校選擇營利性發展道路，清算工作將是艱巨的。

第二，民辦學校資產增值額巨大，一旦進入財產清算，學校資產額度變化可能是個巨大的數字。比如在土地方面，原先多是劃撥土地，選擇營利性的學校可能面臨著土地性質轉變為出讓，涉及補交土地費用。由于近十年來土地價格增長幅度相當大，一旦補交，很多占地面積大的學校將面臨著一筆巨額的補交費用，對于學校來說難以承受。這一點無論是對于政府設計分類管理制度還是對于民辦學校舉辦者來說，都需要慎思。

從頂層設計分析，國家堅持公益性導向的辦學道路，鼓勵民辦學校走非營利性道路，這肯定是主流的選擇。從理論上分析，根據進入民辦教育的初始資金性質來看，投資型民辦學校往往選擇營利性的較多，而滾動發展型民辦學校可能會選擇非營利性的較多。但這一觀點仍有待驗證，因為從調研數據來看仍存在不確定性。無論民辦學校選擇哪種形式，基于本輪修法的基本精神，政府、理論界和實踐者要始終牢牢把握公益性導向，保證民辦教育的健康可持續發展：一是政府要尊重辦學者的自愿選擇，無論是選擇非營利性還是營利性，都要積極引導公益性辦學的方向。二是政府要把握好公益性，在清算時對于選擇營利性的學校仍要適當讓渡利益，尤其是在土地、稅收等方面要把握好利益平衡點，引導營利性學校往公益性方向發展；對于選擇非營利性的民辦學校，要給予有貢獻的舉辦者一定的獎勵。三是舉辦者要不忘初心，秉承辦學服務國家與社會的理念，規范辦學，為國家和社會培養高質量的人才。

三、制度設計是地方政府推進分類管理的當務之急

《修正案》將于2017年9月1日起開始實施。當前，國家實施了教育法律一攬子修法和出臺了相關實施細則，初步構建了上位法律、國務院文件、部門配套政策相銜接的相對完整的分類管理改革制度和實施體系，初步完成了國家頂層設計。根據《實施意見》的要求，下一階段的任務是各級地方政府因地制宜，根據頂層設計創新性地進行制度設計，出臺相關地方法規、實施意見與具體措施。

從制度設計的內容上分析，地方政府應該針對分類管理工作所涉及的核心內容和問題，從產權、治理、財務會計、資產管理、收費制度、財政資助、土地稅收、人事和社會保障、質保監管以及辦學退出等方面進行十個配套政策設計：(1)兩類學校的設置標準及審批辦法；(2)兩類學校的產權制度；(3)兩類學校的治理制度；(4)兩類學校的財務會計及資產管理制度；(5)兩類學校的不同收費管理制度；(6)兩類學校的財政資助及金融政策；(7)兩類學校的土地與稅收政策；(8)兩類學校的人事及社會保障政策；(9)兩類學校的監督管理及質量保障體系；(10)兩類學校的退出機制。

在制度設計的過程中，要重點關注以下四個層面的問題。

一是關于財產清算、產權明晰與分類登記制度的問題。按照《若干意見》的要求，無論是投資型還是滾動型民辦學校，選擇營利性的民辦學校須進行財產清算工作，這既落實了法人財產權，又在根本上明晰了產權結構，形成了一個明晰的產權制度。地方政府需要出臺一個財產清算的管理辦法，要考慮到辦學本身的公益性、辦學者對于學校發展的貢獻和學校今后發展的可持續性，對選擇營利性的民辦學校適度讓利；同時，也要防范個別民辦學校在清算之前可能存在的短期惡意做空學校的行為。鑒于民辦學校發展的復雜性，各地政府應盡可能做到“一校一議、一校一策”，對于一些復雜問題可以適度延長解決時間，平穩做好分類登記工作。

二是關于財務會計、資產管理與財政資助制度的問題。財務會計制度主要與民辦學校法人屬性有關系。非營利性學校涉及兩種可能：一種是民辦非企業單位，執行《民間非營利組織會計制度》；另一種是事業單位，執行《事業單位會計制度》。營利性學校執行《公司會計制度》。在資產管理方面，要按照《若干意見》規定的各類資產嚴格分類登記入賬，根據各類資產性質，參照《事業單位國有資產管理暫行辦法》和公司資產管理的相關規定，分類管理，健全資產管理制度。同時，各級地方政府要加強對于民辦學校的財政扶持力度，分類支持，對非營利性與營利性民辦學校建立差別化的財政扶持政策。對部分落實了法人財產權且具有健全規范的財務會計與資管制度的非營利性學校，優先實施財政扶持政策；監督營利性民辦學校將費用主要用于教學及其相關活動。同時，允許民辦學校內部建立基金會制度，允許部分資金參與資本市場運作，這方面可以參照國外私立大學的基金會制度，拓寬民辦學校的辦學資金來源。

三是關于質量保障、人事制度與現代治理體制的問題。要建設具有特色的高水平民辦學校，無論選擇非營利性還是營利性，都要有明確的辦學定位和相應的質量標準與保障體系，加強在師資隊伍、教學投入以及制度設計等方面的建設，遵循具有中國特色的民辦學校治理體系建設要求。根據非營利性民辦學校與營利性民辦學校的組織屬性，建立相應的人事制度。非營利性民辦學校若登記為事業單位，教師應該納入事業編制；若登記為民辦非企業，可混合采用事業編制和人事代理制度等多種形式。實際上，一些地方政府已經出臺了相應政策，如陜西于2011年12月印發了《關于進一步支持和規范民辦高等教育發展的意見》，規定“捐資舉辦、出資舉辦不要求取得合理回報的非營利性學校，登記為民辦自收自支事業單位法人”，教師依法享受與公辦高校同等的待遇。同時，要加強民辦學校與公辦學校之間的人事流動機制建設，真正保障教師在資格認定、職稱評審、考核評價和評先選優等方面與公辦學校教師享受同等待遇。

《修正案》規定民辦學校舉辦者按照章程參與學校管理，這預示著民辦學校將進入依法依章治校的時代。一方面，要積極完善黨組織機構設置，切實加強黨的建設，將其納入具有中國特色的民辦學校治理體系結構中；另一方面，要通過完善董事會制度架構科學、合理的內部治理結構，比如章程可以對治理權力與體制進行明確規定，包括學校管理權、重大人事任免權和繼承轉讓贈與權等，尤其要保障捐資舉辦非營利性民辦學校的舉辦者權益。

四是關于土地性質、稅收政策與辦學退出機制的問題。《修正案》規定，非營利性學校的供地應當按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優惠，因此非營利性民辦學校的土地性質不會改變；而對于營利性學校而言，《修正案》規定政府應當按照國家規定供給土地，土地性質的變化將導致供地方式的改變，原來劃撥的土地須補交一筆相當巨大的土地使用權出讓金。在稅收政策方面，非營利性學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策，但是對于《若干意見》中提及的稅費減免，民辦學校還是很難達到國家免稅的九個條件；營利性學校參照企業稅收政策執行，但也要考慮到其公益性的一面，適當實施免減稅政策，如參照企業中實施的“兩免三減”政策。在退出機制方面，非營利性學校清算退出后剩余財產仍用于其他非營利性學校辦學，而營利性學校在變更、轉讓、重組或者終止時，應該在相關部門批準之后，按照“《公司法》《破產法》《民事訴訟法》等法律所規定的相應程序辦理，完成清算后的剩余資產歸學校出資人所有”*董圣足：《民辦學校分類管理的制度構架：國際比較的視角》，《教育發展研究》2013年第9期，第14-20頁。。

政府通過制度設計推進分類管理工作，將遇到產權制度、財產清算、土地稅收以及治理機制等一系列問題，是一項系統性的改革工程。資金性質、法人屬性傾向、辦學層次、辦學模式和辦學區域等差異，均會影響到分類管理政策的實施與推進。政府須自上而下地落實分類管理工作，也須自下而上地聽取民辦學校的意見和建議，既從宏觀大局出發考慮推進的路徑，也從微觀層面考慮分類管理實施的策略，最終在堅持公益性辦學導向的基礎上，自愿選擇、穩步推進，保障民辦學校內部各利益相關者的合法權益，確保分類管理工作的順利實施和民辦教育的健康發展。

(責任編輯 毛紅霞)

ImplementingAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawand Enhancing the Classified Management of Non-governmental Education

ZHOU Chaocheng

(Non-governmentalHigherEducationInstituteofChina,ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

Classified management is an important policy in the reform of China’s non-governmental education. With the adoption of the education laws includingNon-governmentalEducationPromotionLaw, implementing the classified management of non-governmental education has become an important educational reform during the 13th Five-year Plan period. When carrying out the reforms, the local governments must adhere to the public welfare orientation, and under the national top-level design of the initial framework, to speed up the system designs of the property rights system, personnel system, land tax, financial support, governance system and exit mechanism, so as to steadily promote the classification management work and the sustainable development of non-governmental education.

non-governmental education;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw；classified management；sustainable development

2017-03-06

浙江樹人大學中青年學術團隊項目；國家社科基金重點項目(AFA150012)

周朝成，男，浙江江山人，教授，教育學博士，浙江樹人大學中國民辦高等教育研究院秘書長，研究方向為民辦高等教育。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.005

※《民辦教育促進法修正案》專題