PPP模式化解地方融資平臺債務風險的研究

●張薇 羅黎平

PPP模式化解地方融資平臺債務風險的研究

●張薇 羅黎平

本文在分析我國地方政府融資平臺債務及風險現狀的基礎之上，指出在經濟新常態下，推進PPP模式是提高公共服務供給效率、緩解地方政府財政壓力、適度化解地方政府融資平臺債務風險的重要途徑。建議在推進PPP模式化解地方政府融資平臺債務風險的實踐中，系統設計債務風險化解的工作部署，合理選擇PPP債務風險化解模式，構建合理的風險分擔和管控機制，并建立有效的信息披露和監管機制。

地方政府融資平臺債務 PPP模式 債務風險

我國地方融資平臺由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格。地方融資平臺在彌補地方財政缺口、促進經濟社會發展、改善民生等方面發揮了積極作用，但由于預算約束、銀行信貸、融資平臺管理、債務使用及償還等環節存在問題，導致融資平臺債務風險日益凸顯，加劇了地方政府的金融、財政風險，成為影響我國經濟增長質量和可持續性的重要因素。

一、我國地方融資平臺債務成因

我國地方政府融資平臺債務的快速積累是經濟發展、體制轉型、財稅制度約束以及地方政績競爭等多種因素造成的，既有經濟發展和金融危機等外部因素，也有體制不健全和管理不當等內在因素。地方政府融資平臺債務形成機理，如圖1所示。具體分析如下：

我國經濟體制處于轉軌期，市場經濟制度還不完善，各級地方政府承擔著提供地方公共基礎設施及服務、繁榮地區經濟的重要職能。隨著工業化、城鎮化進程加快，城鄉公共基礎設施及服務項目建設的資金需求激增。尤其是2008年以來，為了應對金融危機，我國實施積極的財政政策，要求地方政府加大基礎設施投入，以保增長、調結構、促就業。而在現行財稅體制下，地方政府的財權、財力與事權、支出責任不匹配，穩定可靠的收入來源較少，財政缺口較大，難以滿足地方經濟社會發展的需要。與此同時，以GDP增速為主要標準的官員業績考核方式，也導致了地方官員熱衷于基礎設施建設。原《預算法》（1995-2014）規定，地方政府預算必須堅持收支平衡，不列赤字，不能自主發債。所以，地方政府就采取各種顯性和隱性的方式，多渠道籌集資金，“負債經營”。典型的是設立以土地資源為主要依托的融資平臺，向銀行等金融信貸機構借貸進行投資，而融資平臺盈利能力普遍較低，再加上地方融資平臺本身治理結構不完善，還款約束機制和還款保障機制缺失，不能形成負債經營、自我平衡體系。到期的融資平臺債務要靠地方政府的土地收入償還，而房地產業不景氣，土地收入難以支撐巨大的償債壓力，不得不“借新還舊”。多重因素導致地方融資平臺累積債務規模不斷擴大，地方政府隱性負債膨脹、償債壓力加大，潛在的金融系統信貸風險、財政風險日益突出。

圖1 地方融資平臺債務形成機理

二、我國地方融資平臺債務風險分析

我國地方融資平臺數量較多，債務規模巨大，是全國地方政府性債務的最主要構成部分。據全國人大常務委員會預算工作委員會的調研報告可知，截至2014年末，地方政府負有償還責任的地方融資平臺債務余額達到6萬多億元。①由于地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等資本金設立地方融資平臺，銀行和信托等金融機構為地方融資平臺提供貸款，地方政府提供貸款財政擔保及還款承諾，則地方融資平臺債務涉及到三方機構：地方政府、為融資平臺提供信貸資金的銀行等金融機構、地方融資平臺自身。而大部分融資平臺是運用財務杠桿負債經營，潛在債務風險巨大，若風險不能得到有效及時防控，地方政府隱性債務風險必然顯性化，會通過一定路徑將風險傳導給中央財政及提供信貸資金的金融機構，從而產生一系列經濟和社會問題。具體傳導路徑見圖2。

圖2 地方政府性債務風險傳導機制

（一）導致地方政府財政危機

我國近年來地方政府性債務規模迅速擴張，地方財政壓力愈益增大。如圖3所示，自2007年以來，地方政府性債務規模快速增長：2009年債務余額比上年增長61.92%，2012年的債務余額比2010年增長66.93%，2014年的債務余額比2013年增長34.15%（2007年增長率為2002年至2007年年均增長率，2012年增長率為2010年至2012年年均增長率）。尤其是政府負有償還責任的債務，其余額2014年末已達15.4萬億元，相比于2013年6月底的10.89萬億元，在一年半間增幅達到41%。地方政府性債務風險主要產生于其負有償還責任的債務（于樹一，2014），而負有償還責任債務的舉債主體又主要是各級地方政府融資平臺。無論政府采取何種方式負債，最終都是需要清償的。在公共財政框架下，地方政府債務資金大多用于缺乏項目現金流的公共領域，而其資金償還主要依靠稅收和非稅收入。因此，客觀上需要政府在債務融資、償付與政府收入之間進行合理匹配。債務規模的過快擴張，必然會打破這種客觀上要求的均衡，造成債務負擔制約財政支出、影響地方政府正常履行職能的惡果，引發地方財政危機（封北麟，2013）。

圖3 2007-2014年地方政府性債務余額增長率

數據來源：審計署《全國地方政府性債務審計結果公告》（2011年第35號），審計署《全國政府性債務審計結果》（2013年第32號），全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會《關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告》（2015年12月）。

（二）加大金融系統風險

就融資平臺負債而言，因有地方政府信用及土地為抵押，金融機構往往會忽略平臺的實際償債能力而迎合其貸款需求，導致其債務不斷積累。而所投資的項目因建設周期長以及具有公共性、公益性等原因，很難產生足夠的現金流，無法償還的債務自然會轉嫁到地方政府。在經濟新常態下，經濟下行及房地產市場調整的影響，且土地資源有限，土地財政日趨勢弱，地方政府的土地收入乃至財政收入增速將進一步放緩，必然削弱地方政府的償債能力，難免打破金融機構資產負債配置的均衡，引起資金鏈條斷裂，并從局部問題向整個金融系統蔓延，引發金融危機。

（三）引發社會問題

地方融資平臺債務風險導致的地方政府性債務風險還可能通過金融機構和地方政府向各領域傳導，引起大面積的經濟社會問題。比如，信托資金的最終供給者為社會公眾，如果融資平臺無法償還信托到期資金，將直接導致社會公眾投資受損，在我國當前金融產品的隱性擔保機制下，勢必引發不同程度的社會震蕩。再如，依托土地財政的投融資運作，會不斷推高房價，引發民生問題。此外，在政府債務高企、償債壓力巨大的情況下，有可能引起貨幣的超量發行，進而引發通貨膨脹，普通居民資產縮水，購買力下降，產生惡性循環（謝心，2014）。

根據上述分析，在推進工業化、城鎮化過程中，必須高度重視地方政府過度負債的問題。一方面，要合理配置公共資源，滿足經濟快速發展中對公共基礎設施的投資建設要求；另一方面，又要防范和化解政府負債投資所蘊含的風險。亟須尋求既能化解地方融資平臺存量債務風險，減緩地方政府債務壓力，又能有效解決公共基礎設施投資資金短缺的融資方式。財政部提出融資平臺的三條轉型路徑，其中之一就是“對供水、供氣、垃圾處理等有一定收益的公益項目，積極推廣PPP模式，債務由項目公司舉借與償還，政府按照事先約定給予特許經營權、政府補貼，政府不再承擔償債責任”。從國際經驗看，將部分具有準公共性、能產生一定現金流并具有一定盈利能力的公共基礎設施項目及服務采用PPP模式，實行市場化或部分市場化運作，吸引社會資本進入城鄉基礎建設領域，填補融資平臺剝離后的資金缺口，有助于減輕地方政府財政壓力，化解債務風險，增強地方政府投資能力，并調動經營實體的積極性，使市場化改革順利進行。

三、PPP模式化解地方融資平臺債務風險的可行性分析

（一）PPP模式的內涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式起源于英國，直譯為“公私合作伙伴關系”，從各國和國際組織對PPP的理解來看，該模式有廣義和狹義之分。狹義的PPP是指政府與私人部門為提供公共產品或服務形成合作伙伴關系，組成專門機構，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交項目給政府的公共服務項目開發運營方式。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT（建設－經營－轉讓）、TOT(轉讓-運營-移交)、BOO(轉讓-運營-移交)等多種模式（曾曉安，2014）。我國財政部將PPP定義為“政府和社會資本合作模式”，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

（二）PPP模式化解地方政府融資平臺債務風險的機理

根據公共財政理論，公共品具有供給和消費上的非競爭、非排他性，按非競爭、非排他性狀況與程度劃分，可將社會產品分為純公共品、純私人品和混合品。其中，純公共品由政府提供，純私人品由市場提供較有效率，而混合品可由政府和市場共同提供。

公共基礎設施和服務項目大體上也可以分為三類：一是純公益類，如生態建設和環境保護；二是準公益類，如市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設、保障性住房、教科文衛、農林水利建設；三是非公益類，如工業、能源及其他。據此，就政府以債務融資方式進行項目投資建設而言，投入純公益性項目建設的債務資金應由政府承擔，負責償還（財政部政策研究室，2015）。非公益性項目可以通過市場轉讓或直接經營辦法收回資金，償還債務。而準公益性項目則應在充分發揮市場機制作用的基礎上，根據不同情況在政府與市場主體之間合理分擔債務融資與償還責任。一般而言，準公益性項目比重較大，目前約占我國地方政府負有償還責任債務的84%(根據2013年12月30日審計署《全國政府性債務審計結果》公布數據推知)。由于PPP模式是天然的“混合所有制”（賈康，2015），并體現市場機制與政府機制的統一，所以，對于準公益類的公共設施項目可以盡可能采用該類模式來建設和運營，若將現有準公益性項目采用PPP模式，不僅可以化解地方融資平臺債務風險，且未來新增地方債務的壓力也可大為減緩，地方政府的財政負擔可大大減輕。

四、推進PPP模式化解地方融資平臺債務風險的建議

針對經濟新常態下化解地方融資平臺債務的要求有效推進PPP模式，除了要完善PPP法制環境，明確風險共擔機制、樹立政府契約精神，更需要在整體工作部署、具體模式選擇、監管機制構建等方面采取切實的措施。

（一）系統設計債務風險化解的工作部署

一是對于不同期限的債務，化解的順序應遵循先短期后長期的原則。短期債務對當地財政壓力大，要優先化解。長期債務壓力相對較小，在經濟保持中高速增長、地方財源不斷擴大的情況下，長期債務將不構成償債壓力。二是要適當控制總量。以PPP方式置換一些準公益項目，對于現存融資平臺債務而言，只是改變政府現金支出的時間，債務性質并未改變，因此切忌過快過急，既影響PPP項目的質量，又可能帶來新的隱性債務。三是應將已建、在建與新建項目統籌考慮，做好總體協調。新上項目需切實做好可行性研究，包括經濟、社會、環境以及財政承受能力的評估論證，避免形成新的財政經濟風險。

（二）合理選擇PPP債務風險化解模式

一是對于已經建成和正在經營的項目，可以考慮選擇TOT模式，將其轉讓給市場主體，并將所得收入用于增加其它公共項目投資或化解其它政府性負債。二是對于改擴建項目，可以考慮BOT模式，將需要改擴建的項目轉讓給私人部門承擔，并在項目完成后經營。經營主體在特許經營權下向使用者收費，并向政府繳納一定的特許經營費，經營期滿后將設施轉讓給政府。在這個過程中，政府既不需要為改擴建項目融資，而且經營主體繳納的特許經營費還可增加政府收入。三是在建但有融資缺口的項目，可以采用BOT、BTO和BOO等多種模式。政府通過項目特許經營權甚至項目所有權的出讓，引入社會資本投資建設和經營。還可以采用產業投資基金、收益信托、資產證券化等多元化的資金籌集途徑，避免銀行貸款項目資金需求在時間上不匹配。

（三）構建合理的風險分擔與管控機制

一是建立合理的風險分擔機制。地方政府可通過設立PPP融資支持基金，以債權、擔保、股權、補貼、優惠貸款等形式支持社會資本投資。社會資本提供一定比例的運營保證金作為風險防控基金，在建設和運營過程中發生財務危機時，可用風險保證金進行調節或救助，同時也起到激勵企業創新建設和運營方式，降低風險實際發生率的作用。同時，還可通過設計調價、可變特許期、緩沖基金等相關機制來共同承擔不可抗力風險。二是防范和控制隱性債務的衍生。應嚴格管理PPP項目中財政補貼和優惠政策的授予，并與財政中長期預算框架、政府會計制度、政府資產負債表、政府綜合財務報告制度等財政改革工作密切配合、協調推進，切實管好期限跨度大、不確定性高、會計處理方式特殊的相關現金流，使PPP項目涉及的政府支出責任能夠以適當的方式及時、準確、全面反映在財政預算或政府債務管理中（財政部政策研究室，2015）。

（四）建立有效的信息披露和監管機制

一是要強化事前監管、事中跟蹤和事后評價、審計。根據經濟社會發展規劃發起PPP項目，并設定績效目標；以相關行業技術標準和規范，加強對公共服務質量和價格的監管，防止社會資本改變項目資產用途，或者變相提高收費價格；嚴格按績效付費和補貼，控制政府出資或付費的規模，以防發生道德風險；定期對PPP項目建設和運營情況進行評價和審計，并根據評價和審計情況及時調整相關政策。二是完善公眾（包括媒體）監督機制。各地PPP管理中心應設立專門部門與公眾溝通，在其網站上，充分、及時披露PPP項目實施相關信息，提高建設和運營管理的透明度。三是完善政府價格決策聽證制度。進行PPP項目民意調查，并廣泛聽取公眾、社會資本和有關部門意見，并綜合項目的績效評價、審計結果、項目運行情況，調整公共服務價格及政府付費標準，確保定價的科學性，提高財政資金支出效率，促進公共利益最大化。■

（本項研究得到湖南省社科基金項目“我國農村金融消費者保護監管問題研究”〈項目批號：14YBA410〉的資助）

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院/中南林業科技大學經濟學院、湖南省社會科學院）

注釋：

①全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會，關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告，“截至2014年末，全國地方政府性債務余額（負有償還責任的債務）達到15.4萬億元，借債主體主要是融資平臺、政府部門和機構、事業單位及國有企業，分別占39%、24%、22%和15%。”地方債研究網，2015-12-15。

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4.封北麟.2013.地方政府性債務風險及其防范[J].中國金融，7。

5.謝心.2014.地方政府基礎設施建設投融資平臺債務問題研究[D].天津：南開大學。

6.曾曉安.2014.用PPP模式化解地方政府債務的路徑選擇[J].中國財政，9。

7.財政部政策研究室.2015.從PPP的三個特點看治理地方政府債務[J].預算管理與會計，5。

8.吳雋.2015.基于PPP模式的地方政府舉債融資機制分析[J].中國國情國力，7。

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