中美食品安全風險評估制度的法律基礎研究

劉秀麗　孫偉東　張軍偉

近年來，隨著經濟、工業技術的迅速發展，我國食品工業也迅速崛起，食品添加劑、農藥、獸藥等在農牧業生產中的應用也越來越廣范。同時現代工業的發展對環境和食品的污染日益嚴重，食品在生產加工、儲藏運輸中存在含有有毒有害物質的風險日漸突出。食品是人類生存和發展的物質基礎，食品安全關系到廣大人民群眾的生命安全和生活保障。風險評估制度是各國保障食品安全的長效治理機制，是保障食品安全的有效方式。而我國食品風險評估才剛剛起步，本文對中、美國食品安全風險評估制度的法律基礎進行了研究，對構建和完善我國食品風險防范機制及食品安全法治具有重要意義。

中國食品安全風險評估制度的法律基礎

我國食品安全風險評估起步于20世紀90年代中后期，2002年，農業部畜牧獸醫局建立了“動物疫病風險評估小組”，開啟了我國食品安全風險評估機制。但是當時并沒有食品安全風險評估相關法律文件，可以說在這方面的法律屬于空白區域。直到2006年，隨著《農產品質量安全法》的發布實施，明確規定了風險評估的法律地位，并規定風險評估的結果是制定農產品質量安全標準的重要依據。

隨著經濟和世界貿易的發展，以及我國食品安全問題頻發，食品安全監管也逐漸被重視。為了從制度上更好的解決食品安全監管問題，我國也逐漸采用在國際食品安全風險規制方面通行的做法——食品安全風險分析。在2009年頒布的《食品安全法》中對食品安全風險監測和評估的基本原則和保障體系做出了明確規定。2015年新修訂的《食品安全法》對食品安全風險監測和評估進行了更細致的規定和補充。如明確規定和增加了六大需要進行食品安全風險評估的具體情況。以及相應發布的《中華人民共和國食品安全法實施條例》和《食品安全風險評估管理規定（試行）》，較為具體的規定了食品安全風險評估的主體以及工作的開展，使其更具有規范性和可操作性。

我國在食品安全風險評估制度建設上，成立了食品安全風險評估專門機構。食品安全風險評估主體是國家衛生和計劃生育委員會，具體工作由下屬的國家食品安全風險評估專家委員會、國家食品安全風險評估中心以及農業部下屬的國家農產品質量安全風險評估專家委員會來實行，承擔國家食品安全風險評估工作的具體實施，參與制定與食品安全風險評估相關的監測和評估計劃，擬定國家食品安全風險評估技術規則，解釋食品安全風險評估結果，開展風險評估交流，以及承擔衛生部委托的其他風險評估相關任務。但是目前我國食品安全風險評估制度的構建仍然不夠完善，要使食品安全風險評估在我國發揮長效機制作用，還需要法律法規的進一步明確和細化。

美國食品安全風險評估制度的法律基礎

美國對食品安全的監管采用食品分類“鏈條式”的監管模式，不同部門負責不同食品種類自上而下垂直監管，相互之間分工明確，避免空白和交叉，形式既獨立又合作的“以品種監管為主，分段監管為輔助”的監管形式。其法律法規種類繁多、覆蓋面廣，與食品安全相關的法律體系有法令、法規等多種立法形式，涵蓋了食品、藥品、禽類、家畜類、動保保健、消費者安全等諸多方面，形成了比較健全的法律體系。為食品安全風險評估的實行奠定了法律基礎。

目前，美國的食品安全法律包括：《FDA食品安全現代化法案》（FSMA）、《聯邦食品、藥品與化妝品法》、《公共衛生服務法》（又稱美國檢疫法）、《聯邦肉類檢驗法》、《禽肉制品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》、《食品質量保護法》、《公共健康服務法》等。在食品安全風險評估制度方面的法律主要以《食品安全現代化法案》、《聯邦食品、藥品與化妝品法》、《美國食品法典》為法律基礎。

食品安全現代化法案。《食品安全現代化法案》（Full Text of the Food Safety Modernization Act （FSMA））于2011年1月4日奧巴馬總統簽署后生效，是美國70多年來食品安全法的最全面改革，此法案標志著從關注污染到預防污染的轉變，旨在確保美國食品供應安全。其中涉及風險評估的主要有第103節、104節、106節、107節、108節、110節、112節、201節、202節和204節十個章節，詳細地規定了危害分析涵蓋的范圍和具體內容。要求工廠所有者、經營者以及代理人在進行危害分析的時候，識別和評估與企業相關的已知或者可以合理預見的危害，包括生物、化學、物理和放射性危害；天然毒素、農藥、藥物殘留、腐爛、寄生蟲、過敏源，未經批準的食品和色素添加劑；以及可能蓄意引進的危害，如通過恐怖主義活動而引進的危害，并要編寫危害書面分析。法案從績效標準、財政、國力、進出口、實驗室和可追溯記錄等方面對食品風險評估制度的建立做出了詳細規定。

聯邦食品、藥品與化妝品法。《聯邦食品、藥品與化妝品法》規定采用風險評估的方法來制定食品中農藥殘留的檢測標準，是美國眾議院制定、美國聯邦政府頒布的“永久性綜合性法典”，第7卷（農業）、第9卷（動物與動物產品）和第21卷（食品與藥品）分別規定了與食品相關的內容。其中涉及風險評估的《聯邦食品、藥品和化妝品法案》第IV章主要有：錯誤標識的食品、食物中毒害物容許條例、殺蟲劑化學殘留物的容許和豁免以及食品添加劑。法規規定添加到任何食品中的任何有毒或有害物質應當被視為是不安全的，除非這種物質是生產必需的或按照良好生產規范仍無法避免的；但即使這種物質是必需的或不可避免的，部長也應當頒布條例限制其用量，任何超過規定限量的用量均應被視為是不安全的。

美國食品法典。《美國食品法典》在注重規范零售領域食品安全同時，將食品安全、食品衛生、正確標注食品標簽內容有機地結合一起，實現了保障食品安全的基本目標。其中與食品風險評估相關的內容如：1.食源性疾病評估、風險因素和干預措施；2.PHS模型代碼歷史、目的和職權；3.食品保護經理認證和手消毒劑；4.關于食品的輻照生肉和肉制品標簽指南、添加劑和安全食品、冷熱保持時間/溫度控制；5.設備、食品接觸表面、非食品接觸表面和餐具；6.開展基于風險的檢驗。涵蓋內容全面具體，要求嚴格，比如：其規定須對食品添加劑進行嚴格地監管。過量使用或應用范圍未經批準，添加劑會對消費者造成危害。無意的污染物或殘留也會進入食品供應鏈中。此類化學物質所指定的容許限或安全限是根據基于毒性研究和預估食用量的風險評估確定的。

通過中美兩國食品安全風險評估法律制度的研究，發現我國食品安全風險評估法律體系還不夠完善，我國雖然已經出臺了一些規定食品安全風險計估制度的法律法規，但是處于法律層面的《食品安全法》、《農產品質量安全法》以及處于行政法規位階的《食品安全實施條例》僅僅對食品安全的風險評估制度做了些概括性的規定，對風險評估各階段的具體規定只在《食品安全風險評估管理規定（試行）》中有說明，缺乏法律效力。同時，我國食品安全風險評估執行程序不完善，比如機構設置缺乏統一性和獨立性。本文對美國食品安全風險評估法律基礎進行了介紹，從中借鑒美國等發達國家寶貴經驗和法律體系，對構建和完善我國食品安全風險評估制度具有重要的意義。

基金項目：山東檢驗檢疫局科技計劃項目（編號：SK201632）

（作者單位：煙臺出入境檢驗檢疫局）