建立“兩區”：構筑糧食及農業安全的核心防線

尤 飛，周振亞，羅其友

（中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081）

建立“兩區”：構筑糧食及農業安全的核心防線

尤 飛，周振亞，羅其友

（中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081）

簡要分析了我國啟動糧食生產功能區、重要農產品保護區（簡稱“兩區”）建設的背景，提出“兩區”概念，概括了“兩區”應該承載的主要功能，并提出了建設“兩區”的對策建議。

糧食生產功能區；重要農產品保護區；對策建議

為確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”，棉油糖等重要農產品的供給安全，在借鑒日本、韓國等發達國家經驗，總結我國浙江等地方實踐的基礎上，中央提出了建立“兩區”（即糧食生產功能區和重要農產品生產保護區）的戰略部署。

糧食生產功能區是以確保國家口糧絕對安全，谷物基本自給為主要目標，按照應劃盡劃原則，確定的水土資源條件優越、基礎設施完善、穩定種植小麥水稻玉米等目標糧食作物，并實施特殊政策的區域。重要農產品生產保護區是以保障國家棉油糖等重要農產品合理自給水平、維護產業安全為主要目標，按照擇優劃定原則，確定的生產條件適宜、基礎設施相對完善、穩定種植棉油糖等目標作物，并實施嚴格保護的區域。兩區將主要在基本農田范圍內劃定、優先在已建成的高標準農田范圍內劃定，不僅落實到基本農田或高標農田中的具體目標地塊，還要鎖定相應的具體目標作物產能任務，將建成確保國家糧食安全及重要農產品安全的核心防線。

2 “兩區”承載的功能

2.1 產品供給功能

定向聚集現代生產要素，提升目標作物生產能力的產品供給功能。通過建設高標準農田，改進土壤肥力，引導新品種、新技術、新裝備等現代生產要素向“兩區”定向聚集，加快提高目標作物生產能力，降低糧食等重要農產品對國際市場的依存度，防范市場風險，保障糧食等重要農產品穩定供給，將“兩區”建設成為糧食等重要農產品保供給安全的核心基地。

2.2 生態保育功能

強化優質耕地保護，提升可持續發展能力的生態保育功能。建立劃定和建設“兩區”，固化““兩區””耕地空間，實施更加嚴格的耕地保護制度，長久穩定核定地塊功能用途不變，控制“兩區”耕地資源開發強度和利用方式，有效阻止“兩區”優質耕地非農化和非糧化流失，制約生態空間被擠占進程，推進形成合理生產、生態和生活“三生”用地空間格局，優化國土空間分工，促進生產布局與資源環境相匹配，實現農業可持續發展。

2.3 增長收入功能

改革創新發展機制，提升地方政府和農民生產積極性的收入增長功能。通過改革創新“兩區”的投融資機制、利益補償機制、收益保障機制，統籌拓展農業多功能，促進一二三產業融合發展，建立健全“兩區”現代農業產業鏈，切實提高目標作物的種植收益，激發“兩區”地方政府和生產經營主體發展目標作物生產的積極性。此外，由于“兩區”不將單個品種的所有種植面積納入，因此針對“兩區”扶持政策可以視同為限產政策，歸入WTO藍箱政策范圍，避免WTO黃箱限制。

2.4 管理探索功能

實施田間地塊動態監測，提升農業精準施策能力的管理探索功能。應現代高新技術，建立“兩區”農業生產監測體系和田間地塊具體信息檔案管理平臺，對“兩區”田間地塊目標作物種植落實情況的動態進行跟蹤監測。根據“兩區”耕地用途變化、目標作物生產情況動態監測結果，實現對優質耕地的適時高效精準監管和保護，高效落實兌現“兩區”農業支持政策，降低篩選支持對象、核查支持條件、核定補貼面積等方面的政策執行成本，增強農業支持政策的針對性、精確性。

3 政策建議

建立“兩區”，不能采取強制手段，應尊重農民意愿，確保農戶收益有所提高。加強政策引導，引導農戶主動保護耕地，應用資源節約、環境友好型生產模式，促進農業可持續發展。為此，提出如下政策建議：

一是建立定向補貼制度。確保生產者種植目標作物能與周邊一般高效作物有同等收益水平。對于糧食生產功能區，根據農民意愿、財政綜合實力和地區差異，給予3000～6000元/hm2補貼。對于重要農產品生產保護區，給予3000元/hm2補貼。

二是健全“兩區”利益補償機制。新增財政投入和現有支農項目向“兩區”傾斜，將目標作物種植面積作為財政轉移支付的重要依據，加大對“兩區”內農業大縣財政轉移支付力度。

三是加強“兩區”基礎設施建設支持。提高中央投資的比例，減輕地方政府壓力。

四是加大財政整合力度。整合農（林、漁）業產業發展資金、小型農田水利、節水灌溉、農業科技成果轉化、農林生態環境建設等項目資金，投入“兩區”建設，并逐年加大投入力度。

五是加大金融保險稅收政策支持。創設“兩區”金融支農獎補政策，積極參與落實農業保險保費補貼政策，把“兩區”目標作物全部納入政策性保險范圍。

Constructing “The Two Zone” to Ensure the Supply Safety of Grain and Other Major Agricultural Products

You Fei, Zhou Zhenya, Luo Qiyou
(Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081,China)

It generally analyses the initializing of constructing the Grain Production Zone and Major Agricultural Products Protection Zone (referred to as The Two Zone). As a new concept, the article probes the back ground of national agriculture situation, explains The Two Zone’s concept, generalizes the function of it and puts forward the countermeasures to construct it.

Grain Production Zone; Major Agricultural Products Protection Zone; countermeasures

F323

A

1003-4749（2017）03-0007-02

1 “兩區”的建立

2016-08-29

尤 飛(1972-)，男，山西偏關人，博士，副研究員，主要從事區域農業發展方面的研究工作。

改革開放以來，為了優化我國農業生產布局、保障國家糧食及重要農產品供給安全，我國先后啟動商品糧基地建設、糧棉油糖生產大縣建設、糧食主產區建設、優勢農產品區域布局建設等一系列區域農業政策，為推動我國農業精準施策，促進農產品穩產增產，保障經濟社會健康發展奠定了堅實的物質基礎。2009年以來浙江、上海、蘇州等地方政府為了確保區域糧食安全在區內探索建立糧食生產功能區，確保區內保持一定的產能。

與此同時，隨著我國工業化、城鎮化的快速發展，我國農業發展面臨的優質耕地資源流失、進口沖擊增大、政策效應遞減等諸多挑戰，具體表現為：優質耕地和優質勞動力流失加劇,耕地非農業化、非糧化利用趨勢突出，國內農產品生產成本增加，進口沖擊加大，大豆、油料、棉花、糖等大宗產品國際市場沖擊日趨嚴峻，國內生產萎縮，傳統優勢區范圍縮小，部分主產區消失，農業支持政策普惠性為主，針對性、精準性不足，不能形成合力。